国会危机及其善后.docVIP

国会危机及其善后 　　民初宪政困境凸显有很多原因，宋教仁之死最为关键。宋教仁生命最后时刻似乎预感到了这一点，所以他在被刺后“痛苦中之不忘国事”，犹授意黄兴代拟致袁世凯电： 　　北京袁大总统鉴：……伏冀大总统开诚心，布公道，竭力保障民权，俾国会得确定不拔之宪法，则虽死之日，犹生之年。临死哀言，尚祈鉴纳。 　　宋的预感准确，担心并非多余。只是袁世凯没有“开诚心，布公道，竭力保障民权”；国会也没有为中国制定一部“确定不拔之宪法”。民初政治纷争，因宋教仁之死陷入一团乱麻。 天坛宪草问题 　　天坛制宪最终失败，原因复杂，既有袁世凯肆意干预，也有国会议员、尤其是国民党议员刻意为难。 　　为国家制定一部好宪法，是那时中国人的普遍愿望。但中国毕竟刚从帝制走出来，没有经验，没有范本。随着《临时约法》在实践中问题越来越多，人们迫切期待就宪政问题提供一些可行思路。1912年底，江苏都督程德全通电建议各省先行设会起草宪法，以为即将开幕的国会制宪依据。对于程德全的呼吁，直隶总督冯国璋、河南都督张镇芳等予以响应，并建议各省派员筹组宪法起草委员会，像美利坚建国之初那样从容讨论，制定一个可以传之久远的宪法。中国政府不惜代价，聘请美国哥伦比亚大学宪法学教授古德诺等为宪法顾问。 　　中国需要好宪法，人人都有权利贡献智慧，袁世凯当然更有理由热衷于此，他不仅推动政府聘请古德诺、有贺长雄，而且组织宪法研究会，拟定宪法草案大纲，以期引导制宪进程。 　　问题在于，国会开幕，宪法委员会1913年7月12日成立，8月19日，袁世凯派人将宪法研究会拟定的宪法草案大纲提交国会宪法起草委员会。争执焦点在于，袁世凯是否有权这样做，这样做是否属于肆意干预制宪？ 　　从客观立场看，包括袁世凯在内的所有中国人都有权这样做。至于宪法委员会是否采纳，采纳多少，权在宪草委。至于说袁世凯试图通过这种方式，以及通过古德诺、有贺长雄等权威发言影响制宪，也并不都是负面意义，没有古德诺等人影响，也一定会有其他方式、其他人的影响，在一个理想社会形态，影响是客观存在，是各方博弈，关键在制宪主体怎样看，是否采纳。事实上，尽管袁世凯、古德诺等试图影响制宪会议，但制宪会议拿出的宪法草案，与袁世凯、古德诺等期待毫无关系，由此反证影响并不是问题。 　　国民党在宪草委占绝对优势，他们不仅坦然、坚决拒绝了宪法研究会提供的草案，拒绝袁世凯以正式大总统名义提交的“增修约法案”，拒绝袁世凯指定的政府委员出席旁听，甚至请警卫将那些强行旁听的人“挥之去场”，总统府与国会，尤其与宪草委不再是合作关系，而是视若仇雠，不共戴天。在这种气氛下，宪草委三读通过的宪法，其旨趣不问可知。 　　《天坛宪草》坚守了南京《临时约法》的内阁制，大总统权力的行使必须获得国务员之“赞襄”，国务员不是对总统负责，而是向议会负责。很显然，《天坛宪草》并不合乎当时中国需要建构一个“强有力”中央政府的需求。 国会危机 　　宪草委不畏强暴坚守己见的精神值得敬佩，但其对袁世凯增修建议、派员说明一律拒绝，不能不迫使袁世凯另寻出路。 　　袁世凯主要对“天坛宪草”第11条、43条、87条、108条、109条诸条不满。他认为这些条款违背了以分权为原则的立宪精神，第11条“国务总理之任命，须经众议院同意”。第43条“众议院对于国务员为不信任之决议时，须免其职”。袁认为，这样的规定，较《临时约法》，“弊害尤甚”。 　　袁的抱怨主要是“天坛宪草”在用人方面过度束缚，掣政府之肘，“综其流弊，将使行政一部，仅为国会附属品，直是消灭行政独立之权。”由此，袁呼吁各省都督、民政长考虑：“近来各省议会掣肘行政，已成习惯，倘再令照国会专制办法将尽天下文武官吏，皆附属于百十议员之下，是无政府也。值此建设时代，内乱外患，险象环生，各行政官力负责任，急起直追，犹虞不及，若反消灭行政一部独立之权，是非亡国灭种不可。” 　　应该承认，“天坛宪草”确实存在问题，袁的意见即便并不完全可取，但议会对于大总统应具有起码尊重，应接纳进行讨论。议会对于袁的建议完全不管不顾，这就迫使大总统没有办法通过与议会的博弈为中国制定一个好宪法。鉴于此种困境，袁世凯“逸出常轨”向各省文武长官呼吁，希望他们以“国民一分子”就国家根本大法逐条研究，共抒谠论。 　　袁世凯对“天坛宪草”的看法可以讨论，但其诉诸各省都督、民政长，其实为后来政争开了一个很不好的头，地方行政长官如直隶都督冯国璋、民政长刘若曾，江苏都督张勋、民政长韩国钧，及副总统黎元洪等，纷纷通电附和袁世凯，指责“天坛宪草”“直同亡国之符券”，谴责国会议员“直为造乱之妖孽”，呼吁袁世凯“力维大局，俯顺民情，立将国会宣布解散，另行组织，并将曾隶国民党素有暴烈行为”的国会议员，予以开除（李纯电）。有人建议宣布国民党为“乱党”，“将国民党本支各部一