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购买服务中的挫折：市场失灵抑或管理缺失 　　摘要：政府购买服务被认为是能提高效率和节省成本的服务提供机制。这种机制在全球范围内得到推广，但同时，“逆市场化”的情况近年来也屡见不鲜。有学者认为，“逆市场化”是市场失灵的佐证，从而反对公共服务的合同外包。本文将市场失灵情况划分为四种类型，并对其中一种类型进行了案例分析。广州市环卫服务合同逆流的案例证实了在双低类型下，市场失灵并不必然引起“逆市场化”，其直接原因是政府管理的缺失。针对政府管理的缺失状况，本文还提出了政府要做一个“开明的买主”的观点。 　　关键词：逆市场化 市场失灵 供给方缺陷 需求方缺陷 　　现在，市场化已然是我国政府改革的一种主流方向，而公共服务的外包更是其中被广泛采用的方式之一。近年来，公共服务外包领域出现大量的“逆流”现象。根据美国国际市县管理协会ICMA的调查显示，1997年之前，美国地方政府收回的外包服务在所有服务提供方式中所占比例不大，变化也不明显;从1997-2002年，收回外包服务的比例急剧上升，从11%增长到18%①。我国起步较晚，但公共服务外包的挫折与反复并不鲜见，城市公共服务中环卫、城管、公交等大规模回潮，让社会对公共服务外包的质疑和否定日益成为舆论的热门话题。 　　一、问题的提出 　　公共服务外包逆流的现实问题给学术领域带来了新的挑战。21世纪以前，仅有一些研究承认逆流存在的可能性②，但没有进行实证性的研究。进入新世纪后，Warner 和Hefetz是最先关注这方面的学者。Warner 和Hefetz运用ICMA的数据，证实了承包返回政府现象的存在。在1992年到1997年的数据中，Warner 和Hefetz发现，政府收回承包的数量达到新合同外包的三分之二。在1997年到2002年的研究中，这一比例甚至发生了逆转，导致了合同外包数量的负增长③。Warner在论证外包逆流的存在后，又继续对其原因进行探究。其研究指出，效率、公平和公民表达标准等是引起逆流出现的变量④。 　　由于国内公共服务外包起步较晚，国内对于逆向合同承包的研究十分欠缺。学者们对于公共服务外包的质疑与国外类似，也都集中于市场、公平、责任和腐败问题上。在承包逆流的具体研究上，国内更是少之又少。学者们主要采用案例研究法，针对某个案例，分析我国公共服务外包的困境或者逆流背后的制度选择逻辑，认为导致我国部分外包服务难以为继的原因主要在于政策的变化、服务质量、合同管理能力不足⑤。学者进一步分析了承包逆流背后的制度选择逻辑，从交易角度和基层政府激励结构两个角度，解释了中国基层政府所有的问责、晋升和监控机制是如何促使官员选择逆市场化的⑥。 　　诚然，不是每一种公共服务都适合外包，公共服务外包的逆流一定程度上是市场狂热之后的理性调试过程，但这种调试不是对合同外包的否定。结合国内外的文献综述，政府收回承包合同的原因大致是服务质量、无费用节省、改进内部过程、公民支持和政策变化。这些原因的归纳，都是对一些因素的提炼，其背后问题都指向的是市场失灵。对于市场失灵，自然需要政府的管理进行弥补，要处理好外包问题就一定要对其进行管理，而且一定要有能力管理。服务外包转移的是服务的提供机制，而非政府的责任。新的服务提供机制也需要政府发展出与之相符的管理能力。如果仅用传统的政府管理手段，公共服务的外包自然会引发很多管理问题，尤其在管理技术尚不发达的中国。 　　环卫服务，作为合同外包较为成熟的公共服务种类，在我国广州出现了回流的现象。这说明我国外包回流的原因可能并不在于外包这种提供方式的问题，或者说是市场的问题，而更多源于政府管理能力的欠缺。因此，本文提出的基本假设是：排除服务本身属性的限制因素，我国逆市场化的现象产生很大程度上源于政府管理能力的欠缺。针对这个假设，本文通过分析广州市环卫承包“逆市场化”的案例，论证政府在处理市场缺陷时的能力不足是导致外包逆流的主要原因，并提出了做“开明的买主”的应对策略。 　　二、市场失灵理论 　　如果市场运行是完美的话，政府大可将公共服务外包出去，由市场来进行资源配置。但是，上文已经提到，市场失灵是公共服务外包必然会遇到的问题。市场失灵可以分为供给方缺陷和需求方缺陷⑦。 　　（一）供给方缺陷 　　供给方缺陷指：不一定存在为政府提供某类特定公共服务的市场;即使存在，竞争水平也有可能不高;外部性问题。首先，很多公共物品因为其特殊性，难以存在一个市场来专门进行提供，如监狱、污染治理、交通、治安、社区矫正等。有些时候，政府不得不自己构建一个市场。这个过程又是相当困难的，因为在构建市场的时候，政府需要自己定义市场提供的服务，确定合理的价格并负责制定价格标准，而成熟的市场则可以帮助政府定义。其次是竞争问题。一个市场要想有生产效率，必须要存在竞争。现成的竞争市场未必