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民族地区财政转移支付制度的回顾及效应评价 　　摘 要：民族地区财政转移支付政策具有的特殊性，对不同时期的政策及效应进行评述，透过其发展及演变历程，提供政策建议：明确民族地区财政转移支付政策的目标，加大对民族地区财政转移支付力度；进行民族地区财政转移支付制度的创新，提高转移支付的有效性；体现民族地区财政转移支付政策的特殊性，确保政策的相对独立。 　　关键词：民族地区；财政转移支付；效应 　　中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0124-02 　　一、民族地区财政转移支付及其特殊性 　　财政转移支付是一个国家为了消除各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡，而实施的一项公共财政资源的分配制度。“对一国而言，财政转移支付制度的主要目标是促进公共服务均等化，使不同区域的居民大致均等地享受公共服务。”[1]转移支付制度最早源于英国，至今已有一百八十多年的历史。我国在新中国成立后开始实行这项制度。作为统一的多民族国家，民族地区财政转移支付即是民族地区财政体制的重要内容，又是中央政府重要的民族政策，其特殊性主要表现在：一是政策对象的特殊性：民族地区财政转移支付政策的对象是少数民族地区以及少数民族居民，其政策对象即具有区域性，又具有民族性。二是政策环境的特殊性：民族地区大多位于偏远、边境地区，地广人稀、自然条件恶劣，经济欠发达，财政能力弱，基本公共服务供给成本高、难度大。三是政策目标的特殊性：财政转移支付作为政府解决市场失灵的一项政策手段，其目标应为兼顾公平与效率。但民族平等、民族团结和各民族共同繁荣是我国政府处理民族问题的基本原则，民族地区财政转移支付政策的对象和政策环境的特殊性，决定了政策目标的特殊性，即公平优先。 　　二、民族地区财政转移支付政策的演变及效应评价 　　（一）新中国成立初――改革开放前（1949-1977） 　　新中国成立后一直到改革开放前，我国的财政制度是“划分收支、分级管理、分类分成”的管理模式。我国民族地区虽然地大物博、地广人稀，但大多数自然条件恶劣、经济基础薄弱，且都位于边境要塞，对于维护民族团结、边疆稳定、祖国统一意义重大，考虑到这些特殊因素，中央政府在这一时期对民族地区实行了优于其他地区的差别化财政转移支付政策，极大缓解了民族地区的财政困难，提升了民族地区的财政能力，稳定、恢复并有效推动了民族地区基本公共服务事业的发展。 　　1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定，“在国家统一的财政制度下，各民族自治区自治机关得依据中央人民政府和上级人民政府对民族自治区财政权限的划分，管理本自治区的财政。”1958年《民族自治地方财政管理暂行办法》规定，上级各级财政要保证民族地区财政“达到收支平衡”，收大于支，定额上缴；支大于收，中央补助。1963年中央政府设置了少数民族补助费，专门用于民族地区政府承担的特殊性事权所必需的财政支出补助，同时规定，民族地区在上年结余的财政资金和当年预算执行过程中超收分成收入资金，留归民族地区使用。1964年《财政部关于计算民族自治地方5%机动资金的具体规定》规定了国家每年按照上年的经济建设、社会文教、行政管理及其他事业费的支出决算数，另加5%的机动资金，用于民族地区经济建设、社会文教、行政管理和其他事业支出。 　　（二）改革开放――分税制改革前（1978-1994） 　　改革开放之后，我国的财政制度实行“划分收支、分级包干”的管理模式，同时，对民族地区仍然采取优于其他地区的差别化的财政转移支付政策，并且随着经济的发展，中央对民族地区转移支付政策力度逐渐加强。但这一时期，国家实施了区域非均衡的经济发展战略，为了让东部地区先富起来，在财政分配上大力向东部地区倾斜，导致对民族地区的财政转移支付实际大大缩水，民族地区与东部地区的基本公共服务事业发展的差距迅速加大。 　　1980年《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》规定，中央对民族地区的补助数额，实行“包干”的办法，民族地区五年内财政收入增长的部分全部留归地方。1984年《中华人民共和国民族区域自治法》规定，第一，民族地区的财政收入和财政支出项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定；第二，民族地区财政收入多于财政支出的，余额上缴上级财政，上缴数额可以一定几年不变，其余超收部分归民族地方财政，收入不敷支出的由上级财政机关补助；第三，上级国家机关根据民族地区的特殊情况，合理核定或调整民族自治地方的财政收入及财政支出的基数。但这些差别化的财政转移支付政策在实施了一段时间之后就被取消了，以上几个条款在2001年《中华人民共和国民族区域自治法修正案（草案）中被删除。1985年《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的