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从政府购买养老服务看政府职能的转变 摘要：在我国进入老龄化社会的背景下，养老服务显得尤为重要。由于养老服务具有准公共物品的属性，因此养老服务的提供者可以是政府，也可以是社会力量。建设服务型政府与政府职能转变观念的提出，与政府购买养老服务工作的进行有着密切的关系。国务院有关部门近年来发布了促进政府购买养老服务工作的规范性文件，加快了政府在提供养老服务方面职能的转变。政府通过向社会力量购买养老服务，不再作为养老服务的直接提供者，而是实现了在养老服务提供过程中的组织领导、政策支持、财政支持、监督管理职能。 关键词：养老服务；政府购买；政府职能转变 中图分类号：D922.182.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）02-0018-04 作者简介：韩雅菲（1991-），女，山西人，中央财经大学经济法研究生，研究方向：经济法。 一、养老服务的概念 养老服务指的是为老年人提供必要的生活服务，满足老年人在物质生活和精神生活方面的基本需求，根据提供方式的不同可以分为机构养老服务、居家养老服务、社区养老服务。 对于养老服务的性质，需要根据公共经济学原理来解释。根据公共经济学原理，社会产品可分为公共产品、私人产品以及介于两者之间的准公共产品。纯粹的公共产品即使每个人消费这种物品不会导致别人对该产品的持有减少。相反，凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品成为准公共产品。[1]从养老服务本身的特性来看，养老服务属于具有一定正外部效应的准公共产品，其兼具私人产品与公共产品的特征。[2] 二、政府购买养老服务政策的合理性 政府购买养老服务是政府为符合一定条件的老人出资向第三方购买老人所需的养老服务。政府购买养老服务的理论基础涉及两个方面：一是政府为什么要供给养老服务；二是为什么政府要委托第三方供给而非由自己亲自供给养老服务。[3]对于这两个问题，有以下两方面的理由。 一方面，养老服务的提供应当引入社会力量。从以上对养老服务的性质分析可以看出，养老服务属于准公共物品，对于准公共物品，政府就不是唯一的提供者。政府以向第三方购买的方式供给养老服务具有政府亲自供给养老服务所不具有的优点。它促进了政府职能的转变，让它只掌舵不划桨，有利于政府腾出手来做好自己的“本份”即行政管理和监督工作；也有利于引入竞争机制，严格控制养老服务的成本，提高养老服务的效率。 另一方面，养老服务并非应当无限制第“泛市场化”甚至“私有化”，而应该是“福利性”与“市场化”的耦合，因为养老服务具有公益性。纯市场化中的资本具有逐利性，经济人的一切经济决策都以利润最大化为最终目的，这意味着企业家资本只会选择投入到存在获利空间大的领域，于是导致市场总容量与需求不匹配。[4]并且，若养老服务完全由私人部门供给，将会产生两种可能：或者是私人部门因投入成本高，利润空间小而选择退出市场；或者是政府给予高额补贴推动私人部门进入，而私人部门为赚取利润提供高于竞争性均衡价格的产品和服务，从而将支付能力不足的老人“挤出”市场。无论是哪种情况，对老人甚至社会整体福利都会产生不利的影响。 政府购买养老服务对于促进这两个方面问题的解决，都是一种有利的做法，政府购买养老服务，政府与市场的优劣互补。首先，政府购买养老服务的做法，不同于政府提供养老服务，因为政府并不是服务的直接提供者，而是由社会力量如民办的养老机构等来提供养老服务，其次，政府购买养老服务也不同于纯粹的由私主体提供养老服务，因为服务的购买者是政府，私主体是根据与政府的契约关系为需要的老人提供养老服务。这样，在政府购买养老服务的过程中，政府依然承担着其传统的为社会提供福利与救济工作的职能，或者说政府在提供社会福利与救济中是最后的责任人，只是这种职能通过政府变为购买者而发生了一定的变化，政府扮演的角色由“幕前”转为“幕后”。政府购买养老服务的措施是我国社会主义初级阶段处理政府与市场关系的良好示范。 三、政府购买养老服务的政策梳理 （一）政府购买养老服务的政策演变 关于政府购买养老服务的政策，根据制定主体及性质的不同，主要分为两类，一是党的政策，二是国务院及其各部委的政策，各部委主要以财政部、民政部、发展改革委员会为主。 党的政策主要通过十八大报告、十八届三中全会报告的内容来体现。十八大《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》的报告中提出，要推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要加大政府购买公共服务力度，加快转变政府职能。 国务院及其各部委从2006年开始不断制定了关于政府购买养老服务的政策，尤其在2013年、2014年内制定颁布了多个相关的规范性文件。国务