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我国政策“试点”推广过程中的困境分析 　　摘 要 一项政策从“试点”到“推广”是需要经济基础为之保驾护航的，由于我国地区间经济发展的不均衡性以及政策“试点”的倾向性 ，导致了政策“试点”的推广“瓶颈”。本文以山东省新农保试点为例，分析我国政策“试点”的推广困境，最后就新常态下政策“试点”的路径选择提出对策建议。 　　关键词 政策“试点” 新农保 推广困境 路径选择 　　作者简介：穆程林，山东师范大学公共管理学院中外政治制度专业2014级研究生，研究方向：城乡社区治理、社会管理体制创新;邢椿琰，山东师范大学公共管理学院中外政治制度专业2013级研究生，研究方向：政府制度与政府管理。 　　中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-169-02 　　政策“试点”是我国改革实践中特有的一种政策测试和创新模式 。政策“试点”是对政策的“试错”，目的是在政策全面推广之前让问题暴露出来，以更好的在全国推广，为民造福。但是，为了“试点”工作的顺利开展，我国“试点”一般会偏向于经济条件优越的地区，这样“试点”过多的具有特殊性，往往在试点地区开展顺利，但是在全面推广的过程中却遇到瓶颈。 　　一、政策“试点”的理论分析 　　全国地区体现的是矛盾的普遍性，试点地区体现的是矛盾的特殊性。例如，中国农村养老模式普遍以家庭养老模式为主，这就是一种普遍性;某些试点地区除了家庭养老还有老年公寓社区养老模式，这就是一种特殊性。在实行农村养老保险制度以前，中国各个村庄的养老模式虽然各自具有一定的特殊性，但是不同的养老模式却都包含着养老水平低，没有固定养老保险待遇等普遍性的特征。政策实施始于“试点”，政策“试点”总结出一般的经验然后再应用于全国的具体地区。正如Heilman所说的政策“试点”模式是一种政策机制，会将有活力的地方经验注入国家政策制定中。” 　　具体到实践层面，政策“试点”其实现路径应该是：在各个具有“特殊性”的政策“试点”地区进行试验，从而总结出具有“普遍性”指导意义的推广经验。但是聚焦当下，为什么各个“试点”总结的“普遍性”经验在推广中却遭遇瓶颈？究其原因，是政策“试点”的“超特殊性”，本文以新农保政策“试点”为例，具体解析政策“试点”的“超特殊性”。 　　二、我国政策“试点”推广困境分析――以新农保政策“试点”为例 　　改革开放以来，中国的经济增长显著，随着工业化、城镇化的发展，中国迎来了老龄化时代，中国的人口红利不再 。老龄化时代带来各种社会问题，养老问题提上日程，2009年9月，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定2009年在全国10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点。但是新农保政策推广过程中不断遇到推广瓶颈，究其原因主要有以下两个方面。 　　（一）政策“试点”选择存在趋向性 　　国家在2009年和2010年在山东省均选择了19个新农保试点，试点地区在山东省的GDP排名情况（数据来源于山东省统计局，2010年）如表1、表2。 　　表1 表2 　　 　　注： 山东省共147个县（市、区），按照GDP总量的排名本研究将省内147个县（市、区）划分为三个层次，第一层次的是GDP排名的前49名，第二层次是GDP排名的50至98，第三层次是GDP排名的99至147。2009年19个新农保试点三个档次的比重关系如图1，2010年19个新农保试点三个档次的比重关系如图2。 　　图1 　　 　　 图2 　　从图1和图2可以清晰地看出政策“试点”的选择存在倾向性，2009年和2010年新农保国家试点在山东选择的县（市、区）趋向于经济发展较好的地区。 　　（二）政策“试点”改革成本的分期支付不均衡 　　第一，国家对于改革成本的分期支付不均衡。 习近平主席提出“我们要为改革支付必要成本”，李培林教授认为政策“试点”符合改革成本的分期支付 。首先，在一项政策试点初期，国家为了保障政策的顺利实施加大财政支持。比如2009年新农保政策试点初期，国家有10.7亿投入到全国10%的试点县。其次，在整个政策推行过程中国家担负的改革成本的变化趋势势必会影响政策“试点”的推行状况，支出递减，会直接影响地方政策“试点”的热情。国家的这种财政支持能否制度化，形成长效机制，一项政策从“试点”到推广能否有固定比例的财政开支，能否真正做到改革成本的分期支付、均衡支付是至关重要的。 　　第二，地方对于改革成本的支付能力不均衡。我国经济发展程度地区差异性大，经济发展的差异性导致各个地区对于改革成本的支付能力的差异性，地区对于改革成本支付能力的不均衡也会造成政策“试点”的“超特殊性”。经济发达的“试点”有较强的改革成本支付能力。对于集体补助方面的规定，在新农