刘守英地方政府为何难以践行科学发展观.docVIP

刘守英：地方政府为何难以践行科学发展观？ 2010年10月12日，财新网刊发了一位宜黄官员写来的文章。从作者表达的内容和评论的反应来看，所有卷入的人，事实上不自觉地陷入两极：一极是在阐明地方政府作为城市化的操盘手的行为合理性；另一极是从道义上谴责操盘手的无理。这两者其实不是在一个讨论平台上，无助于问题的解决。 本文无意加入对宜黄拆迁自焚事件的讨论，更不愿意卷入“以动机为评判是非标准”的抨击。因为一旦陷入这个层次，就失去了理性讨论的基础。我更感兴趣的是，宜黄这位官员对地方政府主导发展亮明的观点，事关中国发展理念和如何转变增长方式的深层次问题，值得反思。 地方为什么不与中央保持一致？ 中国到底应该用什么模式发展？现在形成一个十分有趣的现象。 中央政府一直在讲要转变发展方式，要科学发展，且理念越来越明确，调子越来越高。理论界对传统增长模式的抨击几乎到了口诛笔伐的程度，对新发展方式的理论支撑也越来越充分。 可是，具体到推动发展的地方政府，却继续沿用传统增长方式的热情不减，且颇有心得，尤其是在中西部地区表现更为明显。难道能简单地将其归结于地方政府不与中央政府保持一致吗？非也！ 地方政府之所以在追求增长上，跟中央政府的发展观产生这么大的分歧，既有上面的原因，也有下面的原因，但更深层的是制度的原因。中央强调要实行科学发展，要转变发展方式，但是，新发展模式的体制机制尚未建立。对于地方政府来讲，就只好开会讲话时跟着喊要贯彻“科学发展观”，在具体工作中还是用原有的体制机制谋发展。 理论界对传统增长模式的概括是：依靠高要素投入（主要是劳动和土地），支撑高投资和高出口。给出的药方是：将投资、出口拉动为主转向以内需为主，从依靠以劳动和土地投入为主转向以全要素生产率的提高为主。 但是，到了推动经济增长的操盘手地方政府那里，他们感到十分茫然：内需起不来，怎么办？还是靠投资和出口吧！至于要素生产率提高，对于以政绩为导向的地方官员来说，还是让未来的继任者来干吧！而且，在宜黄这样的中部待发展地区，尽管劳动成本在上升，低廉的劳动投入还是支撑快速增长最便捷的要素。 那么，土地呢？在中国，土地本来是一个极其稀缺的要素，但是，由于现行的土地制度是一套城乡二元、政府垄断、非市场配置的制度，法律赋予地方政府以土地的农业用途的倍数低价强制征用，转为非农用途，政府再作为独家供应者以“招拍挂”的市场化方式出让——这一进一出两个通道、一低一高两个价格，全由政府主导，他怎么会没有强征农民土地、强征农民财产的动力呢？ 因此，地方政府通过土地征用，创办园区，土地这个要素稀缺性被压制，保证了以低土地成本来推动快速的工业化。不仅如此，土地还是银行最信赖的抵押品，这更提高了地方政府强拆、强征的动力。因为只要政府将征用来的土地进入土地储备中心，就能以土地抵押获得巨额城市建设资金，土地也便成为地方政府快速推进城市化的工具。 因此，在传统增长模式下，地方政府推进快速发展的机制不改变，尤其是这种压低土地稀缺性和助推卖得机制的土地制度不改变，地方政府就不会转变发展方式，强拆、强征就仍是地方政府不惜使用的手段，宜黄悲剧就不可能仅成为一个历史个案。 发展的成本能否只算有形的物质成本？ 长期以来，有一种观点认为，要缩短与发达国家的差距，必须快速推进工业化城市化。由于资本不足，不得不继续牺牲农民，继续低价征用农民的土地；如果过于尊重农民的发展权、过于讲究发展的机会，城市化、工业化的速度就放慢了。 这种论调有一定的道理。这一轮发展确实是利用了征地制度，靠牺牲农民的利益来支撑的。或者说，我们是靠牺牲农民利益保证了发展的低成本。但是，近年出现大量的征地、拆迁事件，包括宜黄事件表明，继续利用牺牲农民、以不公平来快速推进工业化、城市化的负面效应在不断显现。随着工业化、城市化进程的速度越来越快，覆盖面越来越大，受损的群体面也不断加大。这也是我们城市化过程中已经付出和即将付出的巨大成本。 从此次宜黄事件来看，中西部地区在快速推进工业化城市化进程中，社会成本将会更高。过去20年，东部沿海地区实现了高速的工业化城市化，但在发展中引发的征地、拆迁恶性事件和群体性不满相对少一些，主要是因为东部地区的产业发展，解决了受损者的就业和收入保障问题；同时，东部沿海地区也通过许多妥协性制度和政策安排，缓解了发展中的官民冲突。 在宜黄这类后发地区的工业化城市化进程中，其产业发展没有那么兴旺，地方政府财力不足，建设对土地的依赖更强，对农民妥协的能力不足，因而，更容易采取强制性手段，如此，就会出现更多的正面冲突。 在整个中西部地区，政府主导的工业化城市化，会形成更多的不满和冲突。尽管物质成本更低，但是，支付社会不满的成本更高。政府在评估城市化成本的时候，不能仅仅看到一个有形的成本，更应该看到无形的社会成本。城市化的整个全过程，不仅仅只有高楼大厦。如