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牧区地方政府社会保障职能研究 摘要：在牧区进行社会保障建设不仅有利于提高促进牧区社会经济发展水平，更重要的是能够改善牧民生存条件和生活质量。牧区的社会保障建设与农区不同，其在社会环境、人文环境、制度环境和生态环境等方面面临着特殊境遇，与农区社会保障建设存在明显差异。而政府在社会保障建设中承担着主要职责，因此要对牧区地方政府的职能进行界定，明确牧区地方政府的经济、社会、法律等职能，以实现牧区社会保障制度的完善、健康发展。 关键词：牧区；地方政府；社会保障职能 牧区及牧区社会保障建设的特殊性，决定了对牧区地方政府职能的特殊要求。在我国，地方政府是指与中央人民政府相对的各级人民政府，包括省（自治区、直辖市）、市（地级市、自治州）、县（县级市、市辖区、旗）、乡（镇）四级政府，[1]地方政府在推动基层社会建设方面具有极其重要的作用。 但是，当前关于社会保障制度的研究多集中于农耕地区，对牧区社会保障制度建设的特殊性与路径选择，以及牧区地方政府应该在牧区社会保障中的治理职能，却鲜有研究，一定程度上影响了牧区社会保障建设的进程。基于此，本文就牧区地方政府在牧区社会保障制度中的职能问题展开深入研究，以准确定位牧区社会保障制度建设中的地方政府职能。 一、牧区社会保障制度建设的特殊性 牧区社会保障建设在整个中国社会保障建设中具有重要的战略地位。与农耕区相比，自然、人文、社会和制度等环境的不同，形塑了牧区社会保障制度的特殊性，这表明牧区社会保障制度建设不能完全套用农区的社会保障制度模式，要尊重个性差异，因地制宜、区别对待。 （一）社会环境的特殊性 牧区社会保障建设面临着特殊的社会环境，给社会保障建设制造了障碍。具体表现在两个方面：一是地理区位的特殊性。我国的牧区主要集中在中西部内陆地区和边疆地区，在中国地理阶级的一、二阶级上，以高原、山地和丘陵为主，海拔较高。复杂多变的地形，再加上深处内陆或边疆，使得牧区交通网络建设极为困难。与农区的便利交通网络相比，牧区则无法对偏远地区牧民提供及时、有效和优良社会保障服务。 二是生活境遇的特殊性。牧区居民主要居住在面积广阔的草原上，再加上人口数量较少、居住分散，使得牧区人口密度非常小。牧区这种地广人稀、分散居住的状况，很难形成社会保障发展的规模效应。再加上社会保障建设需要巨大的财政投入，而牧区地方政府往往财力有限，导致牧区地方政府城镇化的积极性不高。即使有的牧区政府有很强意愿去进行社会保障建设，却受到财力的限制，有心无力。 （二）人文环境的特殊性 在牧区，少数民族人口占到了绝大多数，他们有着不同的思想观念、宗教信仰和风俗习惯，这要表现在两个方面：一是少数民族聚居，文化理念、风俗习惯不同。牧区主要是少数民族聚居区，在价值理念、宗教信仰、生活习俗和语言交流上与汉族有较大差别。 二是宗教因素影响较大。牧区多处于我国内陆和边疆，这里的居民多有宗教信仰习俗，主要体现在信仰宗教的人口比例较高和信仰程度较深。有资料显示，在中国55个少数民族中，信仰各种宗教的人口占其总人口的比例超过50%。与汉族相比，那些几乎全民信教的少数民族的宗教生活更严格，表现形式更多，也更虔诚。这种情况在藏族的藏传佛教和回族、维吾尔族的伊斯兰教中表现比较明显。[2]牧区社会保障建设要充分考虑到民族宗教信仰情况，可在充分尊重民族宗教信仰的基础上，结合各宗教中关于社会救助的相关内容来进行牧区社会保障建设。在农区社会保障建设中就很少考虑宗教信仰情况。 （三）制度环境的特殊性 牧区在制度环境的特殊性，为牧区社会保障建设提供了便利条件。在我国，牧区主要分布在内蒙古、新疆、西藏、宁夏等少数民族自治区以及青海等民族自治州和自治县，这些地方实行少数民族区域自治制度和《中华人民共和国民族区域自治法》。民族区域自治制度和民族区域自治法给自治区下放了较大的权利，赋予地方政府更多的自由裁量权，可以根据本民族、本地区的特殊情况，采取一些特殊的政策措施，这使得少数民族地区能够自主地进行地方行政管理。在《中华人民共和国民族区域自治法》中，赋予了自治区政治、经济、文化、财政、人口流动、计划生育和生态环境等诸多方面的自治权，民族区域自治法中包含了许多有利于自治区经济发展的条件和权利。这使得自治法范围内的牧区在社会保障建设中能够获得更多的自主权和灵活性，可以实行一些推动牧区社会保障建设的特殊社会政策，从而加速牧区社会保障建的建设步伐。 （四）生态环境的特殊性 首先，在我国，牧区主要位于温带大陆性季风气候区和大陆性高原气候区，以草地资源为主，生态环境比较脆弱。牧区社会保障建设不仅是确保牧民经济生活水平的提升，而且对牧区的生态环境保护也有着重要影响。在农区则很少考虑这一方面。 其次，受自然条件的影响，牧区居民的生活环境与农区居民不同。例如，受自然条件的影响，在内蒙古的呼伦贝尔市鄂伦春、鄂温克、达