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行政审批制度改革：从碎片政府到整体政府 　　[摘要]部门横向分割的许可权配置形成了碎片化的行政审批管理体制，由此导致的缺乏协作与管制矛盾、标准冲突与程序繁复以及市场准入壁垒的提高，造成了审批的高成本、低效率。对地方“一级政府内行业的联合审批”制度实践的分析，可以发现，这一改革以公共管理的顾客导向为指引，通过建立协调型行政组织、编制联合审批标准并运用网络治理平台，突破了碎片式审批体制的困境，推动了整体型政府的构建。 　　[关键词]行政审批；整体政府；相对集中行政许可权 　　[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）05-0021-05 　　自2001年我国行政审批制度改革全面启动以来，国务院已先后六批取消和调整行政审批项目。尽管以放松管制、让位市场为主旨的改革一直在推进，但改革所带来的效率提升却并未与公众的经验性感受形成一致。可能的原因，一方面，六轮清理之后，中央级的审批项目还有一千多项，地方级的则接近两万项，数字仍蔚为大观。而且由于清理的同时，通过部门立法程序以及行政规则制定程序又在不断新增或变相新增审批项目，实际的数字就更难统计。这种审批的“批发式减少，零售式增加”的格局，反映出改革过程中政府与市场两股力量博弈的复杂性。另一方面，立足于单一审批事项之效率而非操刀行业整体审批之流程的改革，并没有根治市场准入的多环节、高门槛问题。特别是在当前改革所聚焦的基本建设项目领域，程序冗繁所带来的低效率可谓是急药慢攻，反复治理，但仍痼疾难除，去而复来。实务部门的统计是，走完计划、规划、国土、建设、环保、消防、人防、交通、园林、工商等各审查流程，至少涉及10个审批部门31个行政审批事项，累加的法定总审批用时495个工作日，累加的承诺总审批用时278个工作日。一个项目从审批启动到开工建设持续两三年，仍属家常便饭。 　　上述两个问题的解决，都需要整体政府的制度设计。行业准入往往是一个复合许可的过程，是建立在多个部门多个许可基础上的联合，而不同许可背后，则代表了不同的法律管制目标，并可能渗入不同的部门设租利益。因而，在审批权运行领域，所谓政府与市场之间的博弈，事实上可以分解为政府与其工作部门以及代表政府的部门与市场之间的力量博弈，在这组关系中，处于两级的政府和市场对改革的目标是一致的，而部门则不然。对此，需要通过政府协同的政策制定和持续的改革动力以跨越中间的沟壑。而对部门单一许可体制朝着行业复合许可体制的调和，则构成了改革的主要载体和制度设计的主要方面。当前，地方上正在陆续展开的“一级政府权限内行业的联合审批”的改革实践及其制度历程，为我们提供了一个观察上述命题的样本。[1] 　　一、碎片政府下部门审批体制的弊端 　　当行业准入被分解为若干个独立许可过程，在缺乏有效协调的情况下，就可能造成不同部门间管制目标和审批标准之间的互相冲突，以及相对人进入市场的高成本、低效率。 　　（一）管制矛盾与职能割据 　　部门分治下的行政许可实施体制，其实质是审批事权条状分割于各职能局委。行政审批的事项、条件和程序的设定，属于各单行行政法律规范，而通过法律规范所赋予的许可实施权，则形成了许可机关广阔的政策裁量（policy discretion）。此时，部门行政法基于不同管制目标而创设的管制机关，基于各自的政策考量和利益权衡所作出的审批决定，在优先序列上并无高低之分，当他们作用于同一申请对象时，就可能产生矛盾和不一致。例如，对建筑物及其利用，规划的管制目标是土地和空间利用，环保的管制目标是环境生态，节能的管制目标是能源利用，消防的管制目标是防火安全，而文物部门的管制目标则是文化保护。统合所有的管制目标是可能的，但协调各个部门的政策裁量却是困难的。 　　例如，历史建筑的文化价值与现代功能之间的管制矛盾是长期以来制约旧城改造、历史街区保护、背街小巷整治等城市建设项目审批的难题。历史建筑在无法满足严格的消防审批条件时，能否用次优的防火保障方案来替代？规划部门与消防部门各执一词。而在另一古桥大修项目的审批中，基于文物保护应当修旧如旧，抑或基于通航需求应当修旧如新，文物部门与交通部门则吵得不可开交。这背后，实际上意味着需要在城市发展的全局意义上对建筑利用的经济、文化、安全等不同价值作调和与排序。某种意义上，也反映出政府驾驭一个快速而又健康的城市化进程的能力。但部门分治的许可实施体制，则将一切可能调和的价值等量齐观，由此造成审批过程或者处于久拖不决的部门拉锯战中，或者出现强势部门主导下的决策失偏。 　　而审批事项的管辖重叠或管辖“真空”，虽无关管制目标的调和，却更是部门利益影响下审批职能割据的典型。长期以来，“建设工程项目方案设计”的审批权归属城建部门还是规划部门，“交通工程设计方案”的初审权属于发改委还是交通部门，双