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部门职责管理初探 　　保障政府运行和部门履行职责的基础是建立科学合理的职责分工体系，严格界定职责。党的十八大报告提出“健全部门职责体系”的要求，更凸显了职责管理工作的重要性、紧迫性。但长期以来，职责管理没有得到应有的重视，机构编制部门在工作实践中还存在不少困难和问题，职责管理与监督检查有待加强。本文拟就加强和改进职责管理做几点思考。 　　一、加强职责管理的必要性 　　第一，加强职责管理是保障行政系统正常运转的基础工作。从行政管理角度看，行政组织体系中的各级各部门依法履行着特定职责，明确、具体的职责界定是一切管理和服务工作的逻辑起点。从机构编制角度看，职责是机构设置的依据，机构是职责实现的载体，而人员编制只是职责履行的保障手段。1988年，国务院机构改革把职责管理作为机构编制管理的重要内容，提出定职能、定机构、定人员编制和领导职数的“三定”规定制度，将“三定”作为各部门履职的基本规范确定下来。各部门机构设置、人员配备和领导职数核定都以其承担职责的范围和内容为依据，职责管理成为机构编制工作基础中的基础。 　　第二，加强职责管理是推进“依法行政”的现实需要。1992年提出建立社会主义市场经济体制以来，政府机构改革的重心逐渐转到政府职能转变上来。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出建设法治政府的目标，十八大报告更提出：“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”的要求。建设法治政府的重要保障是界定好部门的具体职责，坚持“职能法定”和“有限职权”原则，依法分权、依法履职、依法担责，通过科学界定职责厘清其该做什么、不该做什么，划清与企业和其他组织的界限，职责的有效管理自然成为依法行政得以实现的条件。 　　第三，加强职责管理是建设高效“服务型”政府的必然要求。建设服务型政府，是十六大以来深化行政体制改革、加强政府自身建设的核心目标。十八大报告强调“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，以转变政府职能为核心，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。服务型政府的鲜明特点是精简高效，做到“精简”必须不断对政府自身进行调整和优化，整合相同和相近的职能，减少机构个数，降低行政成本；做到“高效”必须加强职责的科学配置，减少职权冲突、政出多门、多头管理等问题，使有限的资源发挥最大的效益，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变。 　　二、职责管理存在的困难和问题 　　随着行政体制改革的深入，部门职责分工更趋合理，尤其是“大部制”改革以来，职责界定和调整逐渐科学。但是，职责管理工作仍落后于经济社会发展需要，落后于人民对服务型政府的期待，实践中还有诸多困难和问题。 　　一是职责界定和职权划分不尽合理，权力配置缺乏科学性。长期以来，部门职责都是根据行政层级关系从上到下加以制定的，职责界定主要有三个依据：一是法律法规的明确授权，二是党和国家的政策，三是上级政府或部门的系统内政策文件。从法理上讲，只有法律法规明确授权的职责才具有稳定性和确定性，而政策文件和上级授权缺乏稳定性和规范性，有时可能出现职权冲突和法律上的缺陷。目前部门职责界定不尽合理的原因，一是规范部门职责的法律法规不够健全，相关条文界定不够清晰。二是省、市级以下缺乏专业的研究队伍，职责界定往往套用上级文件，很多部门间的职责没能及时界定和厘清，造成部门职权的越位、缺位、错位。三是各部门仍习惯按照系统内文件和惯例履职，规范化、法制化意识淡薄，有时出现部门之间争夺职权、推卸责任等问题，权力配置难以科学化。 　　二是各级各部门对职责管理工作不够重视，监管工作缺乏权威性。根据机构编制管理规定，“三定”方案是部门履职的基本依据。但长期以来，“三定”规定并未得到足够的重视，有的部门对于“三定”规定事项未能及时贯彻执行，需转变、调整和加强的职责长期得不到落实。一是因为 “三定”的法律性质和约束机制未明确，很多部门和领导认为“三定”只是一般的“规范性文件”，而且缺乏监督制约的硬性规定，导致效力和约束力不足。二是编制部门履行职责管理和监督检查职能依据的法规政策较为笼统，实践中对各部门执行“三定”的具体情况难以掌握，只能从面上提出意见和建议，缺乏独立、完善的问责机制和监管权威。 　　三是条块分割及条条干预，造成职责体系中“权、责、利”缺乏匹配性。我国行政体制是纵向层级制和横向职能制的结合，纵向层级之间和横向部门之间的职责分工构成了完整的职责体系，但实践中却存在职责划分和权力配置中的“条块”矛盾。一是机构设置大都上下对口，职责界定看不出性质差别和责任归属，一件事省管，市县也管，“条条”管，“块块”也管，客观上给上级部门干预下级事权留了口子，“条块分割”、“收权留责”现象就容易出现。二是政