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公共行政美德伦理与治理有效性的思考 　　[摘 要] 当代西方公共行政美德伦理以公共行政人员的性格特质为讨论和论证焦点，透过理论研讨、案例分析、历史回顾、框架搭建等多种路径，论证美德之于公共行政的特殊重要性，在过去二十多年的时间里得到了令人瞩目的发展。结合我国悠久而深厚的德性伦理传统，实现儒家美德伦理与当代西方公共行政美德伦理具体内涵的对接，尤其是强调“正义”之德作为公共治理有效性的根基，并重申结合美德促使行政自由裁量权的有效行使，将为治理的有效性提供丰厚的美德和人格支撑，并对我国治理理念和实践产生深远影响。 　　[关键词] 公共治理；有效性；公共行政；性格特质；美德伦理 　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2013）01-0055-05 　　治理和善治是当代西方政治学和公共行政理论发展逻辑中的必然一环，是在克服传统官僚制危机的过程中孕育出来的政治理论和政治实践，它们既是当代西方公共行政变革的时代需要，也是西方传统文化和民主政治制度发展的现代产物，代表了人类未来政治发展的方向。然而，我国尚处于转型时期，现阶段的“治理”依然以“政府”为主导，以提升政府的执政理念和执政水平为追求方向。本文拟从当代西方公共行政美德伦理的缘起、发展线索和主要关注点入手，探讨公共行政美德伦理的主张如何能够在（当前我国）公共治理及其有效性中发挥其特殊的功能。 　　一、 公共行政美德伦理产生的背景 　　公共行政伦理在当代西方的产生和发展是经历了一个过程的，从最初的解决个别伦理问题，到探讨政策的伦理标准，再到为公共行政建立整合的伦理基础；从早期的引进伦理推理的演绎式的原则运用，到后来挖掘公共行政人员的美德和道德人格资源作为公共行政规范伦理的基础，无不是回应公共行政实践需要的产物，亦映射着当代西方政治哲学和一般伦理学的最新发展。 　　长期以来，规范伦理学理论，无论是以功利主义为代表的目的论，还是以康德为代表的义务论，均偏向于以规则伦理为中心，倾注热情于证明行为的准则，论证行为的正当性标准，而不是探讨行为主体内在的品格，致使美德的地位在伦理学体系中不断衰落。同时，现代生活的特有节奏和生活方式，亦严重冲击美德的地位。尤其值得一提的是，现代组织在规模上的庞大和结构上的极度复杂（例如现代科层制），使得严格遵循组织规则和制度本身成了“美德”，人们也不得不越来越依赖这些看起来比较“可靠”、“理性”、“易于操作”的组织规则和制度，而少诉诸组织内部成员（哪怕是领导者）的品德和人格，提倡美德看起来与正统的管理理论背道而驰。正如美国行政学者哈特所言，“首先，美德不允许对其原则作任何妥协，而管理的正统则将伦理视作组织成功的工具；其次，美德要求认真的学习和精深的（intensive）思考，而管理传统则将伦理降低到对伦理问题作出快速和轻而易举的处理的平台；第三，美德将人的生活品质置于组织成功之上，而管理传统则颠倒这个次序。”[1]美德和道德榜样作用的大幅度失落，必然导致公众缺乏对领导者的信任及对服务的满意度。 　　规则伦理存在许多值得诟病的地方，自然引起伦理学界的不满。学者们认为它将伦理学变成了法律和认知科学，把伦理变成冷冰冰、硬邦邦的“法律式”规则。伦理学家安斯库姆于1958年首先发难，指出“义务和责任的概念——亦即道德义务和道德责任的概念——和道德上的对错概念，还有‘应当’的道德意义……都该被丢弃。”[2]之所以如此，是因为它们虽然都诉诸某种“理性”，但这些理性都不过是“认知理性”，而不是一种“实践理性”；此外，这类伦理理论无法处理复杂的历史、文化及诸多的个性特征，全然撇开人的特殊规定（例如感情、社群等等），把道德变成公式的做法，显然过于简单而不可信。自此以后，强调道德行为者身上的道德敏感性（sensitivity）和感知力（perception）、正确地、精细地而真实地设想和描述其处境，并针对具体情形所进行的道德判断和行为的能力的美德伦理学重新得到恢复和发展，加之实践中不断有声音呼吁要重估美德，并将其作为一种重要的解决途径，美德伦理学的发展一度呈蓬勃之势。 　　就公共行政的实践而言，在中西方历史上，好的治理从一开始就是与有德的统治者捆绑在一起的。例如，历史学家普遍同意，乔治·华盛顿及其紧随的后继者们都竭尽全力要确保在其所任命的行政部门的重要官员中维持高水平的胜任程度。华盛顿本人坚持，除了“性格适切”外，其他考虑都不能进入其任命公共官员的视野中。然而，将其置于历史长河中，这一点被证明绝非永恒的现象。弗里德里奇·莫舍尔曾这样总结美国公共服务概念的发展史：1789-1829年是“君子政府”时期，只有此时才十分强调公共服务的高道德标准以及上层公共服务的高度声誉；1829-1883年是“普通人统治的政府”时期；1883-1906年