民国行政区划变革对于城市的影响.docVIP

民国行政区划变革对于城市的影响 　　【摘 要】民国社会的剧变变革，使得行政区划也相应地有了调整。晚清伊始，明清沿袭的省府县三级行政区划，因地方势力的崛起而日渐混乱，中央政府不得不有所调整。城市在社会发展中作用的凸显，使得从西方舶来的城市型行政区划得以融入中国传统行政区划，对城市的发展产生了重大而深刻的影响。 　　【关键词】民国；行政区划；城市 　　一、民国时期的行政区划 　　中国历代行政区划变迁的核心便是政区层级的变更，这一变化集中体现了中央与地方之间彼此消长的过程。i晚清时期，地方势力日渐崛起，中央集权日渐衰弱。这一趋势，在民国时期并没有得到根本性的扭转，并进一步演变为军阀势力的地方割据。同时，外国势力的存在与侵入，也对中国的行政区划构成了极大挑战，迫使中国开始参照并吸收西方的行政区划。 　　清代的省府县三级制，便是管理庞大帝国，将地方至于中央集权之下的有效制度。清承明制，以总督、巡抚为地方最高行政长官，并以满汉官员充任，在满族官员占据核心优势的情况下，达到统治者所预期的统治平衡状态。ii总督、巡抚之下的府县官员则大多为汉族官员，其任免权被督抚所把控。 　　太平天国起义，打乱了帝国政府的统治秩序，使得满汉势力大洗牌，汉族督抚地方势力迅速崛起。清政府赖以维持统治的省府县三级制，因而形同虚化并逐渐解体。地方势力则控制了地方行政、财政、军事等权力，对中央集权构成了强有力的挑战。此后，历届中央政府，并没有放弃通过行政区划调整，削弱地方势力，加强中央政府统治的尝试与努力。 　　清末，中央政府在省府间设置道，道作为省的派出机构，负责监察府县官员。道虽有部分行政职责，单不具备作为行政区划的充分条件。民国二年，《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《划一现行各道地方行政官厅组织令》、《划一现行各县地方行政官厅组织令》iii等法令，初步形成了省道县三级行政区划。民国三年五月颁布的《省官制》、《道官制》、《县官制》，则明确了新的省道县三级行政区划。iv道成为介于省与县之间的二级政区，清代设置的府则被裁撤。每省只划分三四道或四五道而已，每道因辖区过大，辖县数量较多，因此也不具实际的区划意义。因此，民初的道并未真正起到行政区划的作用，始终只是省县之间的公文承转机构。v 　　相比于北洋政府的军阀林立局面，南京国民政府则实现了名义上的国家统一。为了维持这种脆弱的或者完成真正意义上的统一，南京国民政府也对行政区划做了重大调整。与北洋政府行政区划不同的是，南京国民政府废除了作为地方二级行政区划的道，直接推行省直接辖县的省县二级制vi。孙中山曾在《建国大纲》提出，“县为自治单位，省立于中央与县之间，已收联络直销”。vii南京国民政府的省县二级区划，则直接体现了其精髓，践行了这种构想。假若说，北洋政府的省道县三级行政区划的出发点，是通过设置道来限制或削弱地方军阀势力，那么南京国民政府则是希望将国家力量嵌入地方，实现国家对地方的实际意义上的控制，进而实现国家的真正统一，因而废除了阻碍国家网络向地方延伸的道这一级行政区划。 　　总体而言，民国时期的行政区划，集中体现了中央与地方之间的权力关系。由于政治权力关系向着有利于中央政府的方向发展，南京国民政府才废除了道这一行政区划。北洋政府设置道的初衷在于限制地方军阀势力的扩长，但是它并没有改变原有的政治格局，反而使中央政府日渐衰弱了。南京国民政府的省县两级行政区划，也因内因中共的日渐崛起，外因日本的入侵，而破碎了中央权力向地方浸透的过程，阻挠了南京国民政府对于国家的控制。 　　二、民国地方行政区划的特色 　　中国历来就有着特殊行政区划的传统，他们大都与首都有着千丝万缕的关系。明代在首都与陪都基础上建立起来的北直隶、南直隶，就是古代特殊行政区划viii的体现。北直隶大体上涵盖了清代直隶省的范畴，并设置了由中央政府直接管辖的，以顺天府为核心的多个府，来拱卫京师。南直隶则较为特殊，其辖地域涵盖了安徽、江苏地区，以此来加强对江南的控制。 　　清代的行政区划基本是在明代基础上加以改进，进而形成自我特色的。首先是改北直隶为直隶省，降南直隶为江南省，另外就是划小省的范围，于是分江南省为江苏、安徽两省，分湖广省为湖北、湖南两省，分陕西省陕西、甘肃两省，形成了内地十八省ix。清延续了明设总督辖一省或数省的政策，但又把临近京师的山西、山东、安徽、河南等省游离于此外，巡抚为最高长官，直接沟通于朝廷。 　　晚清民初，租界与通商口岸等，则成为中国名副其实的特殊行政区域。租界有行政自治权与治外法权，其直接游离于中国的行政区划系统，其行政设置与管辖模式完全是从西方嫁接过来的。租界大都分布于通商口岸，是通商口岸城市的部分。租界由于有完善的西方式管理模式，因而成为了中国学习西方行政区划以及城市管理模式的窗口。通商口岸城市，或直接与西