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我国城市群建设的功能定位 日期：2012年12月25日 史炜 汪勰 　　城市群建设是现代城市发展和完善功能的大趋势，也是发达国家城市化发展的重要经验。我国自国务院明确提出中部崛起后，以湖北、湖南、河南等省为主体，率先启动城市群的整体规划，特别在是“十一五”规划中，更多的省市都把建设城市群作为城市发展的最主要指标。河南规划的中原城市群，湖北提出的武汉城市圈规划等，先后得到国务院的批复。 　　进入“十二五”规划时期，以提高城市化率为目标的城市群建设进入新一轮规划高峰，沿海和内地，普遍将城市化率和城市群规划作为“十二五”的中心工作。 　　城市群的建设是我国改革开放和工业大规模发展的重要阶段性表现，与城市及区域工业化的升级，以及产业集中化发展有着密切的关系。但是，任何城市群的建设都必须符合经济发展和产业布局的客观要求，强制性地在某一区域搞规模化建设，或拉郎配式地组建城市群，都会产生一系列的不良后果，并导致资源的破坏和浪费。 本文结合近几年的调查研究，对我国城市群建设的功能定位，进行系统分析，并提出一些建设性的建议。 　　一、我国城市群发展的类型和功能定位 　　城市群是一个区域性产业关联和城市互补的群体概念，严格讲，城市群一般是以中心城市为龙头，以产业辐射和关联为纽带，以产业链延伸为通道，以物流、资金流、科技流、人流为内容的城市组合群体。比如美国大华盛顿的城市群，就是以华盛顿为政治中心，以周边服务业、金融业为主体的城市群组建的，其城市分工明确，产业互补突出，各类经济要素流动顺畅，对外辐射性强，对内集中性高。发达国家进入工业化后期阶段后，城市群的建设普遍体现在城市功能互补、人口分布优化，产业配置密切，主导产业的聚集度高度集中，辅助产业对主导产业的依存不断提高。 　　国际经验表明，城市群建设是工业化和工业文明高度发展的产物，而不是单纯的行政性规划的结果。相对而言，我国城市群建设虽然如火如荼，但主要是政府干预和政府主导，仍未摆脱单纯地做大的传统模式。由此，在我国目前城市群的建设中，地理范畴的城市群虽然已经存在，但经济功能合理配置的城市群却非常少。 对城市群建设和功能认识领域的缺失，往往成为中心城市的“圈地运动”，严重破坏了当地资源的有效配置，占用了大量农业用地。盲目强调城市化率，也带来生态环境和城市建设非均衡的发展，许多城市的建设规模和城市人口的膨胀，已严重超出城市应有的社会经济承载能力。 　　从现状看，我国城市群的发展大致有以下几类： 　　（一）政府引导类的城市圈 　　从城市圈规划的主导驱动划分，政府引导或政府干预形成的城市圈，主要体现为政府直接主导或强制参与城市群的建设,包括城市规划、产业布局、交通布网、城市功能定位等，均以政府的规划为基础。这类城市群的建设，优势是有国家或地方政府的财政支持，有重大产业项目的参与，有通盘规划的整体性，有较好的政策扶持。存在的问题是，对城市功能的确定难以步调一致，中心城市与紧密层、松散层的城市，分工不对等，产业布局难以改变现实结构，中心城市以外的城市大多表现为对中心城市的“等、靠、要”，而缺少主动发展和调整结构的动力，市场化的因素往往被干预行为所替代，城市群的有效聚合能力难以发挥作用。比较典型的案例包括： 　　1、京津城市圈 　　京津城市圈的建设构思开始于1985年的首都总体规划，当时城市圈的设想范围很大，外圈甚至延伸到石家庄、秦皇岛、太原、承德等地，被称之为大首都经济圈，并希望中央政府对首都经济圈，特别是中心城市北京，予以“首都财政”的特殊扶持政策。至1990年以后，随着城市圈建设与国家生产力布局研究的深度结合，首都经济圈基本定位于京津唐范围内，后又缩小到京津双中心城市圈，北京的功能定位为中国的首都和政治文化中心，天津的定位为中国北方重要的工业中心。直至“十二五”规划前后，天津才被国务院正式批复，定位为中国北方的经济中心。在京津城市群内，以卫星城的方式，布局着数十个县级城市，各卫星城均以北京、天津的产业分工为发展导向，形成京津产业带。但是，由于京津城市圈主要以政府为导向，政府规划很难改变现实的产业布局。数据资料显示，1985年京津两市产业雷同度超过90%，至2011年，两市工业的雷同度仍在80%左右，唯一变化的是两市服务业在GDP中的比重，北京反超天津，达到70%，而天津则远远落后于全国平均水平。 　　京津城市群如果没有政府的强制干预，也会按照产业演进的方式自然形成，但目前由于政府干预过度，导致在这一区域形成经济对峙的双中心形态，北京工业大部分迁移到宜庄开发区，而天津武清区的国家级开发区距宜庄国家开发区最近距离仅10公里，沿京津高速、京津塘高速，仅国家级的高新技术产业区就达10多个，产业布局过度集中，产业类型过度相同，产业等级相