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城市增长边界内涵与世界经验 　　一 　　控制城市增长是一个世界性的热点问题。 　　在欧洲，从1987年的布伦特兰报告到1990年欧盟组织出版的《城市环境绿皮书》，以及1990年代初引起广泛关注的紧凑城市理念，通过塑造大都市地区空间发展的整体形态，来减少城市发展的负面环境影响的思想，在欧盟成员国中已经被广泛讨论，并达成了一定的共识。在美国，伴随着小汽车的大规模使用和郊区化而产生的旧城衰败和城市蔓延，已经明显地成为美国全国关注的城市问题。从1970年代以来逐步发展的增长管理政策，到1990年代作为一项重要的政治运动被迅速推广开来的精明增长政策，政府和民间都在采取各项举措，试图控制城市的蔓延并鼓励城市集约发展。在亚洲，最发达的经济体日本在战后同样面临着城市蔓延的严重问题。面对相对匮乏的资源和有限的适合城市化的国土面积，城市增长的管理也成为日本各级政府所必须解决的一项重要内容。1968年日本城市规划法中所确定的划线制度，成为日本增长管理政策的开端，然而其实施至今，仍没有达到控制城市蔓延的目标。 　　在城市增长管理中，“城市增长边界”作为一个重要的工具在世界各国得到了广泛应用。它通过划定城市区域和农村区域之间的界限，利用区划、开发许可证的控制和其他土地利用调控手段，将合法的城市开发控制在边界之内。这对于实现土地节约集约利用、区域的可持续发展，以及健康的人居环境都具有极其重要的作用。 　　谈到城市增长边界，需要提及并界定一个与之密切相关的概念――“城市发展容控”。该词主要是指对于城市发展地理上的限制。通常来讲，城市增长的地理形态受到众多因素的影响，如土地所有权类型、重大交通设施的安排、国家或个人的投资决策、地形因素等。因而，城市发展容控政策实际上既包括城市增长的界线控制内容，也包括与之配套的发展战略和基础设施引导政策等内容。城市发展容控政策主要有三种表现形式：绿带、城市增长边界和城市服务边界。 　　绿带主要是指城市周边的包含农田、森林和其他绿地的开放空间区域，其目的是对城市的扩张起到永久性的限制作用。城市增长边界通过划定城市区域和农村区域之间的界限，利用区划、开发许可证的控制和其他土地利用调控手段，将合法的城市开发控制在边界之内。城市服务边界则通过拒绝将市政服务（例如供水系统、排水系统、道路、学校、公园）延伸到服务边界之外的地区，将依赖于市政服务设施的开发控制在边界之内，其相对城市增长边界来说操作更为灵活。绿带、城市增长边界和城市服务边界对于城市发展的限制的严格程度是逐次递减的。然而，它们都试图通过将未来城市增长形态限制在一定的城市边界内，实现以下共同目标：（1）保护农地；（2）促进基础设施的有效利用，减少公共投资费用；（3）促进中心城区的再开发；（4）形成高密度的土地利用类型，鼓励土地高效利用。（表1） 　　二 　　城市增长边界最早的实例，被认为是1958年美国肯塔基州的列克星敦或1976年美国俄勒冈州的塞勒姆，而其中波特兰大都市地区的城市增长边界因其对城市发展的显著影响最为著名（图1、图2、图3），长期以来一直是城市增长边界研究的焦点。 　　根据美国俄勒冈州于1973年制定的土地保护和开发法（LCDA）的授权，1978年，波特兰大都市地区居民创建了波特兰大都市服务地区，并成立了相应的州土地保护和开发委员会（LCDC）。该委员会提供交通和土地利用规划服务，并负责制定和修改城市增长边界，1979年，制定了波特兰大都市地区的城市增长边界。边界内包括24个城市、60多个特别服务区，以及摩特诺玛县、克拉卡马斯县和华盛顿县的城市部分。在划定之初，城市增长边界内面积共360平方英里（932.4平方公里）。其中，130平方英里（336.7平方公里）的面积为空置及未开垦用地。目前，城市增长边界内面积已经扩展到约400平方英里（1036平方公里）。到上世纪末，全美已经有超过100个地区实施了城市增长边界政策，涉及俄勒冈、华盛顿、明尼苏达、马里兰、佛罗里达、加利福尼亚、亚利桑那、宾西法尼亚、新泽西和威斯康辛诸州。 　　从世界各地的实践来看，城市增长边界实施的范围和强度有着较大的区别。在实施范围方面，Kolakowski对美国各州的城市增长边界政策做了一个全面的总结。截至2000年，美国有七个州（华盛顿、田纳西、俄勒冈、新泽西、马里兰、缅因和夏威夷）在州域层面推行城市增长边界政策；佛罗里达州虽然并不强制要求其所属区域实行城市增长边界，但也意识到了这一政策的重要性，故而鼓励地方政府予以采用；而大部分州将是否推行城市增长边界的决策权下放到地方政府。[1] 　　在实施强度方面，根据Boussauw的分类，从城市增长边界内部的土地开发而言，限制程度最小的城市增长边界可以涵盖相当多的非建设土地，足够满足规划期限内（通常是10～20年）的城市用地需求