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国有企业的多层代理及其改革的选择 一、国有企业改革的不同主张：概述 　　建立在所有权和控制权分离的制度安排基础上的企业所有者（委托人）和受雇佣的经理（代理人）之间的关系是一种典型的委托—代理关系。从理论上看，作为受托人的企业经营人员应该按照委托人的意图实现委托人利益的最大化。但在实践中，这种委托—代理将所有权与控制权相互分离，使经理人在经营中有机会追求自身效用最大化而损及所有者的利益。 　　亚当·斯密（1974）早在《国民财富的性质和原因的研究》中就指出，“在钱财处理上，股份公司的董事为他人尽力，而私人合伙公司的伙员纯是为自己打算。所以要想股份公司董事们监管钱财用途像私人合伙公司伙员那样用意周到，那是很难做到的。”Berle 和Means（1968）在1936年首次系统地分析了所有权和控制权分离对现代公司企业经营方式的影响。随后，Jensen和Meckling（1976）提出的综合代理制理论、产权理论和财政理论，深化了委托—代理理论的研究，并被广泛运用到分析企业所有制结构对企业经营绩效的影响中。 　　中国国有企业在改制过程中所产生的问题引起中国学者对委托—代理理论的关注，并把这一理论引入到中国国有企业改革的政策选择中。但是，对国有企业委托代理中存在的问题却有不同的看法，其中代表性观点有三种。第一种观点认为，国家所有制是国有企业委托—代理问题的根源。他们认为，国有企业的所有者是国家，这种“法权上”的所有者难以把控制监督权落实到位，而且作为政府官员也没有强烈的利益激励促使他去关心国有资产的经营状况。所以，改革的关键是要解决这种所有权“空位”的问题，把所有权落实到个人，使个人所有者从个人利益角度监督经营者，促使他们提高企业效益。同时，防止经营者捕获企业利润而将亏损和债务转移给国家的机会主义行为。解决问题的出路就是通过私有化强化个人利益约束和激励（Broadman和Xiao，1997）。 　　第二种观点认为改革过程中缺乏充分的外部监控体系是国有企业委托—代理问题产生的主要原因，解决问题的对策就是建立有效的外部监控机制。其中比较典型的对策有，建立主银行制度，发挥金融体系的作用，对国有企业进行有效的外部监控（Aoki和Qian，1995）；发展机构投资者，让他们通过证券市场来监督国有企业的行为（Xu和Wang，1997）。 　　第三种观点认为，企业的所有权和控制权分离所导致的信息不对称和政策负担导致的“预算软约束”是国有企业产生委托—代理问题的主要原因。解决的出路是调整政策，卸掉企业负担，使国有企业的预算约束“硬”起来，同时提高市场竞争，使企业经营者的经营绩效的信息充分披露，影响经营者的未来收益和前程，从而迫使他们努力提高经营效益（Lin等，1998）。 　　二、国有企业多层委托—代理与激励—监督的关系和结构：分析框架 　　与上述观点不同，本文认为，中国国有企业中存在多层委托—代理结构，这种多层委托—代理结构对利益相关人的动机和行为具有不同的影响作用，国有企业的治理结构就是要根据这种不同的利益趋向选择不同的制度安排。 　　从理论上讲，国有企业应该归全民所有，但在实践中则是由作为国家代表的政府代表全民行使这一所有权。从这一制度安排看，国有经济在实践中至少存在三层委托—代理关系（注：但根据Bolton等（1998年，第97页）的定义，一个企业至少有两层委托—代理关系：一层存在与投资者与企业首脑机构之间，另一层存在于企业首脑机构与部门机构之间。）：第一层存在于国家和主管国有资产的政府官员之间；第二层存在于政府（官员）与企业董事会之间（注：在有些不设董事会的企业，政府直接任命企业经理人员，委托—代理层级就相对少一级。）；第三层存在于董事会与企业经理之间。在这种委托—代理关系中，主管国有资产的政府官员既是国家的代理人，同时也是企业董事会的委托人。而企业董事会既是政府的代理人同时也是企业经理的委托人。这种包含政府官员在内的多层委托—代理关系是国有企业与非国有企业相区别的显著特征。由于这些代理人直接或间接地控制着国有企业，对企业的决策作出决定，直接影响企业的经营，本文将着重分析这种多层委托—代理下的利益博奕机制和利益激励机制。 　　这一分析的理论框架从两个假设出发。假定之一，即作为国有企业所有者的国家，其目标是国有企业利润最大化，而作为代理人的政府官员、董事会和企业经理其目标则是使他们自己的收益最大化。为了简化分析，在此省略了董事会层级。在这里，政府官员的职责被假定为是为国有企业选择最佳的经理，并监督他们的经营行为，实现企业的利润最大化。在行为上，就国家利益要求来看，这些政府官员可以在“努力工作”或者“不努力工作”之间作出选择，这里的“不努力工作”包括消极怠工式的懒惰和非法侵占国有资产等行为失