地方政府投融资平台研c究.doc

地方政府投融资平台研究 ?? 地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。 ??随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资 台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。 ? 一、地方政府投融资平台的概念界定 地方政府融资是指地方各级政府为实现经济和社会发展目标，通过财政、金融等渠道筹措建设资金的行为、过程和活动。按照地方政府融资的基本依据和性质划分，主要可分为财政拨款、债务性融资、资产（资源）融资和权益性融资几大类。财政拨款不仅包括地方本级的预算拨款（主要来源于各级政府的税费等），也包括来自于上级政府的转移支付。债务融资包括地方政府贷款收入、地方政府债券收入（国债转贷或中央代发）、政府性投资公司贷款和债券收入等。资产（资源）融资是指地方政府利用手中掌握的政府资产和公共资源筹措的资金，既包括有形资产（资源）融资，也包括无形资产（资源）融资。权益性融资指政府投资项目公司在资本市场上发行股票融资或自筹资金。 地方政府投融资平台主要是指地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司；政府通过划拨土地房产等，组建—个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融人资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。地方政府投融资平台定位为基础设施和城市建设融资平台。 地方政府投融资平台的定义是指以某种组织结构或项目运作为载体，以盈利前景为期望，通过低风险运作机制来保障，积累和聚集大量资金用于特定建设目标的一种资本运作策略。投融资平台是代表地方政府开展重大项目建设的主要运营实体。 ? 二、地方政府投融资平台的设计目标 从宏观层面看，投融资平台的整体设计目标主要包括： 第一，投融资平台应在区域经济战略发展方向上发挥引领作用，在经济结构与产业结构调整上发挥导向作用。 按照中央下达的“保增长，调结构”的任务，2010年国家将把“调结构”作为国家经济发展的主要目标，投融资平台的项目运作集中在基础设施、千亿元产业和重大的社会事业项目领域，围绕着“调结构”运行。 第二，投融资平台应在区域经济发展与金融增长交互作用中发挥催化作用。 一方面，以投融资平台的组建解决地方中小企业融资难问题；另一方面，以投融资平台作为孵化器或催生剂，通过地方金融的发展促进地方经济的增长，建立多元化金融组织结构，积极引进股份制商业银行和外资银行，填补大型国有商业银行的服务空白，有效实现金融中介体系合理配置资源的功能。同时，鼓励设立民营银行、财务公司、信托公司等非银行金融机构，增加地方金融机构数量，提升地方金融机构质量和效能，构建一个包括合作制、股份制、民营、外资等多种形式并存的地区金融组织体系。 从微观层面看，投融资平台的整体设计目标主要包括： 首先，成立符合市场经济要求的投资主体和融资平台公司，整合投资项目建设的资金来源，包括财政收入、规费收入、特许经营权收入、经营性项目的运营收入。 其次，建立产权关系明晰、法人治理结构清晰、符合《公司法》与现代企业管理制度要求的大型企业集团，明确“责、权、利”。在政府给与必要财政补贴或优惠情况下，实现资产与负债的匹配、收入与成本的匹配。 最后，平台公司统一行使政府投资职能，负责项目的建设融资与资本运营对接，投融资领域应各有侧重，主业突出，实行专业化经营。 ? 三、地方政府投融资的基本模式 遵循国家投融资制度变迁的途径，从管理体制入手，构建投融资平台公司。根据国务院国资委颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》相关规定，国有资产监管