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整体性治理：社区权责碎片化的根源与超越 　　摘 要：社区是和谐社会的基本单元，也是生产和消费公共产品的基本单元。社区治理单元中，社区居委会、公共服务站、社区社会组织、辖区单位等主体间呈现一定程度权责的碎片化，权责冲突、缺乏协调，社区治理效能低下，居民需求得不到积极回应。通过对社区权责碎片化整理，能够有效应对权责碎片化状态，实现社区公共产品有效供给和社区治理效能提升。 　　关键词：社区权责；碎片化；整体性治理 　　中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）05-0016-03 　　改革开放以来，伴随着经济体制、政治体制、社会体制的变革，“社会结构的多样性带来了社区需求的多样性，不同的社会群体对参与社会管理的需求或享受公共服务的需求，表现出异质性”[1]。能否有效提供社区公共产品，满足居民多样化需求，成为政府和社区各主体重要任务。 　　一、社区权责碎片化的表现 　　英国学者格里?斯托克指出“由于各方面的责任趋于模糊，易于导致逃避责任或寻求替罪羊”。在城社社区治理中，社区居民委员会、公共服务机构、社区社会组织、辖区单位等主体间权责关系尚存模糊之处，权责碎片化，影响社区整体性治理，不利于社区治理体系现代化建设。社区权责碎片化表现如下： 　　（一）居民委员会与公共服务站权责碎片化 　　社区居民委员会“行政组织”和“自治组织”的二重性决定了当前我国城市大部分社区治理结构的二重性，即管理或控制与自治的二重性。中华人民共和国宪法第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。实际上，居民委员会承担大量行政事务，自治事务无暇顾及，居民委员会与社区工作站权责混乱，功能界限不清。一是，职能不分功能不互补。“社区工作站作为政府社会管理和公共服务的微观机制，具体承担政府向社区延伸的各项公共服务；社区居民委员会回归自治功能，着重发育社区民间组织，开展自治活动”[2]，与公共服务站协助政府开展工作。然而事实上，居委会与工作站“职能不分、功能不互补”，社区自治事务和社区工作站行政事务不分，影响到社区居民自治发展。例如在宁波市H区，社区居民委员会与便民服务中心岗位、职责交叉。社区居民委员会部分成员兼任便民服务中心的工作人员，有的社区居民委员会副主任或专职委员同时担任便民服务中心主任，或者社区党委副书记也需要承担便民服务中心的党务、统战、社教和文化岗位工作。二是，“条线”陷入合作困境。由于政府组织条块分割，奉行部门主义和部门利益，各自为政、重复劳动、相互推诿、信息孤岛、资源浪费，尽管社区专干进驻社区，却陷入合作困境。如人口信息虽由网格员统一采集，但在录入过程中分别由计生专干、社保专干、低保专干和外来人口协管员分系统接口分别录入，基本信息网络接口复杂、繁琐。这造成基础数据重复采集、信息孤岛问题严重、使社区不得不做很多的“无用功”。 　　（二）居民委员会与社会组织权责碎片化 　　社区社会组织指以社区为本的、居民自愿组建的履行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督、自我发展的各类非营利组织组织的总称。实际上，社区组织间关系不均衡，社区居委会一体独大，社区民间组织力量弱，甚至缺失。一是，边缘：居民委员会与专业服务组织。在深圳市P区，为了让居民委员会回归本我：首先，成立社区工作站承接行政性事务，为剥离居民委员会所承担繁重的行政性事务；其次，成立社区服务中心，并由社会机构运营社区服务中心，履行协议内容，向社区提供相关服务。事与愿违，居民对社区工作站和社区服务中心认同度更高，居民委员会遭遇边缘化境地。二是，控制：居民委员会与社区社会组织。中办发〔2010〕27号文件明确指出“社区居民委员会是社区居民自治的组织者、推动者和实践者”。在宁波市H区某个社区，居民委员会不是积极引导和发展居民和社团自治，而是加强控制。居民委员会理性逻辑在于，社区社会组织力量的壮大会威胁到居民委员会甚至政府部门，是造成不稳定因素的载体，因而不是引导社区社会组织参与社区民主协商。三是，组织的无序。由于社区公共资源有限，加之社区社会组织间没有有效沟通和协商，在兴趣类组织中经常发生资源“争夺战”，也不乏产生肢体伤害事件。在互助类组织里，缺乏引导和介入，如低能人士互助团、残疾人互助组是自我封闭，排斥周围人群和组织，部分组织演化为上访和维稳群体。在这里，社区不仅需要强调社会组织的权利，也要协调社区社会组织间的权利关系，增进共识，促生有序治理。 　　（三）居民委员会与辖区单位权责碎片化 　　众所周知，单位制解体以来，社会空间产生分离，社区已经成为人们居住和生活的空间。“共驻共建、资源共享”成为辖区单位参与社区建设的理念，这客观要求辖区单位承担一定社会责任。实际情况中，一是拥有充足资源的辖区单位处