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新农保制度运行中的公平正义性问题探讨 　　摘 要：新农保制度是促进公平正义的最基本的政策安排，新农保制度一方面体现着普惠性的制度设计理念，另一方面在制度运行中又出现政策认知不足，缴费困难群体认定过于简单和个人缴费低档次选择，逆向收入再分配，集体补助名存实亡以及政府财政补贴较少等方面缺乏公平正义的问题。因此，必须采取如下措施：加强参保宣传工作；建立最低农村养老金制度；完善缴费困难群体的认定。促进新农保制度在实际执行中实现公平正义的价值理念。 　　关键词：公平正义；新农保制度；矫治 　　中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）14-0042-02 　　2015年3月5日，第十二届全国人民代表大会第三次会议强调要以增进民生福祉为目的，改革完善收入分配制度，千方百计增加居民收入，促进社会公平正义与和谐进步。本文在对安徽H村新农保制度运行情况调查研究基础上，以新农保制度的运行为载体，通过公平正义性分析，探讨了新农保制度运行中的一系列问题，研究了新农保制度公平正义的建构路径。 　　一、问题提出与文献简单回顾 　　党的十七大报告明确指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度。”党的十八大报告提出全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障工作方针[1]。2009年9月，国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），决定2009年在全国选择10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，并明确了各级财政对新农保的补助政策。 　　罗尔斯认为，公平正义即社会公平，社会公平的实现应通过经济利益的调节和补偿、社会差距的缩小，使得生活极其困难的个体以及群体的状态达到最优化，同时确保公平的机会平等[2]。马克思恩格斯的公平正义观即消灭剥削，消灭私有制，最终消灭阶级，以人为根本出发点，实现人的自由全面发展，“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件”[3]实现共产主义。郑杭生（1987）提出“制度是人类围绕一定目标而形成的具有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系”[4]。方菲（2013）指出“公平正义是制度设计和制度运行的最核心的价值理念，它直接决定着社会制度的合理性、有效性。”[5]邓大松，薛惠元（2010）认为，要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，中央对新农保的财政补助政策，总体上是正确的，但具体来看，却有一定的不公平性[6]。肖金萍（2010）从底线的公平和机会的平等来分析财政补助政策，合理界定各级政府责任[7]。贺大姣（2011）认为新农保制度的文化根源具有浓厚的伦理色彩、其对象体现人道精神、其内容体现公平正义性[8]。郑军和张海川（2012）对我国农村社会养老保险覆盖率的实证考察并提出相应政策建议，从加快制度推进、提供多种制度模式、增加农民收入、提高制度保障水平以及以家庭为参保单位等方面，提出了政策建议[9]。 　　二、新农保制度运行问题：公平正义性分析 　　罗尔斯提出了公平正义的两个重要原则，即平等自由原则，机会公平和差异原则。新农保制度作为一项最基本的社会制度，彰显公正的内在价值，社会要为成员谋福利，更要对处于不利地位的社会成员进行补偿，才能确保公平正义。 　　（一）制度机会公平正义的缺失 　　第一，从上而下：当地有关部门关于新农保的宣传工作情况，在H村只有少数的农民觉得宣传力度很大，较多数的农民觉得宣传力度一般，有些农民都不知道新农保的好处在哪儿，甚至还把它与新农合混淆；由下至上：农户对新农保的了解程度，一般熟悉及以上的农户占多数，还是有一部分农户不太了解。新农保制度组织实施，多部门合作：市人力、财政、公安、人口计生、审计、编制、农保局和各镇街道等，村（居）协办员具体负责本村各业务环节所需材料的收集和上报，负责参保人员的材料发放、缴费、待遇领取以及政策宣传、待遇领取资格认定、摸底调查、居民信息采集和情况公示。市级部门与基层部门的协作努力，保障了新农保政策的实施，但是具体执行中还是暴露出不少问题，中央新农保政策到省级农保部门，再到市级农保部门，到镇，最后到村级单位，政策的领悟与执行存在客观上的困境以及主观上的不足，导致政策的下沉，制度的供给与农民的切实需求有较大的差距，农民政策认知不足，存在“知沟效应”①，新农保制度的政策宣传、解释与组织监督工作仍需加强。 　　第二，缴费困难群体的选择。据安徽省H村具体执行办法，缴费困难户认定，目前锁定在“五保户”，五保户――无劳动能力，无生活来源，无儿无女，残疾无人照顾等等。一方面，低保户不够缴费困难认定资格，有些家庭条件仅仅是比五保户好一点，经济