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论代表议案工作机制的合理构建 代表议案是人大代表参与管理国家和社会事务、管理经济和文化事业及依法履行代表职务的重要途径。近年来的统计显示，“代表议案的数量不断上升”[1]。XX年中央九号文件明确提出，要“改进代表议案工作，提高议案提出和处理的质量”。代表议案工作机制是代表议案质量的制度保障。本文拟在界定代表议案法理内涵的基础上，从代表议案的提出和处理两个层面，对代表议案工作机制的构建作一番探讨。 一、代表议案的法理界说 （一）代表议案的法律概念 从全国人大组织法、地方组织法、代表法的有关规定来看，代表议案是指各级人民代表大会代表依照法定程序向本级人民代表大会提出的属于本级人民代表大会职权范围内的议事原案，包括选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会案等“特别议案”和其他属于人民代表大会职权范围内的“一般性议案”。目前学界基本赞同对代表议案的上述界定，但从代表议案提出的实际情况来看，代表议案绝大多数属于“一般性议案”。各地人大做法也不一致，多数地方对代表议案的范围仅仅理解为除选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会案之外的“一般性议案”，这种状况对于代表议案工作的改进和代表作用的发挥，是很不利的。 （二）代表议案的理论基础 代表提出议案，是一种职权，更是一种职责，这是由民主政治体制下代表议案固有的理论内涵所决定的。 1.人民意志的政治表达 从代表的产生及其法定职责来看，代表议案不是一个代表或者若干联名代表的个人意志，而是人民群体意志的政治表达方式。代表的职责就是收集和了解人民群众的意见和建议，将他们的利益和愿望通过法定途径反映给国家机关，代表议案就是代表履行这种法定职责的重要途径之一。代表的这种“政治代言人”角色，表明代表议案实质上是人民群众意志表达的载体，是沟通人民群众与国家之间关系的“政治桥梁”。 2.民主参政的权利实践 民主政治和宪政国家建设的目标，是保障和实现广大人民群众参与国家和社会事务以及经济和文化事业的管理，我国宪法也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。但是无论民主政治建设的目标还是宪法的规定，都是文本意义上的抽象性权力，必须通过具体的制度和程序来实施，代表议案即是一种保障人民群众行使国家主人权力的具体程序性制度，是人民群众民主参政权利的实践途径。 （三）代表议案的构成要件 根据以上对代表议案概念及其法理内涵的阐述，笔者认为，认定是否属于代表议案，应当从实质要件和形式要件两方面入手。 1.实质要件 代表议案的实质要件，是指代表议案的内容应当符合法律规定，即代表议案涉及的事项应当属于人民代表大会职权范围内。根据宪法和法律规定，各级人民代表大会的职权涉及立法、任免、监督、重大事项决定和决议等方面事务，代表不仅可以就人民代表大会职权范围内的一般性事务提出议案，如保证宪法、法律、行政法规、地方性法规的遵守和执行，讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，等等，而且还可以提出对政府及其工作部门的质询案、对国家权力机关组成人员和“一府两院”领导人员的选举案、罢免案以及组织特定问题调查委员会案。 从当前实际情况来看，代表提出的议案草案主要存在两方面比较突出的问题：一是许多“议案”涉及的事项不属于本级人民代表大会的职权范围，因此实际上不能构成代表议案，而是应当作为建议、批评、意见或者申诉、控告等交有关机关和组织处理；二是在符合实质要件的代表议案中，很少有质询案、选举案、罢免案和特定问题调查委员会案。以上问题反映了现阶段代表议案的作用还非常有限。 2.形式要件 根据法律的规定，代表议案在形式上一般应当符合以下条件：一是代表的联名人数应当达到法定要求，全国人大组织法、地方组织法和代表法对质询案、选举案、罢免案、特定问题调查委员会案和其他一般性议案的代表联名人数分别做了规定；二是代表议案的领衔人和附议人事先经过集体讨论对议案事项有一致观点；三是议案应当由案由、案据和方案三部分组成，案由应当包括议案的目的和形成过程，对调查和征集群众意见的情况作出说明，案据应当包括事实和法律依据，方案应当合法、具体、可行；四是议案必须采取书面形式，格式应当符合规范。 关于议案提出的时间是否应当作为议案构成的形式要件，实践中存在争议。有的地方人大认为代表议案必须在人民代表大会会议期间提出，笔者对此不敢苟同。限制议案的提出时间，实质上是限制代表提出议案的权利和积极性，而且现行法律并未禁止代表在大会闭会期间提出议案，所以，符合议案基本条件、准备成熟的代表议案，可以在大会闭会期间提出。 二、代表议案的提出机制 代表议案的