职责、义务与冲突：司法机关到人民银行查询账户资料的合小法性论证.docVIP

职责 义务与冲突：司法机关到人民 银行查询账户资料的合法性论证 ——徐廷尊 摘要：司法机关到人民银行查询单位、个人在金融机构的开户情况，人民银行是否应予提供查询的争论由来已久，即使是在人民银行系统内部，此一争论也很激烈。查询与提供查询，是职责还是义务？本文从这一角度对此问题进行了深入地探讨。 关键词：行政行为；职责；义务；查询 关于公检法机关（以下简称司法机关）到人民银行查询单位、个人在金融机构的开户情况，人民银行是否应予提供查询的争论由来已久，即使是在人民银行系统内部，此一争论也很激烈。对所争论的问题无外乎两种观点，一种认为应予查询；一种认为不予查询。 不予提供查询方的观点认为：司法机关到人民银行来查询单位和个人在金融机构的开户情况，人民银行应该不予查询。其理由主要为： （一）从法理上讲，司法机关和行政机关行为的基本原则是“法无明文规定不得为之”。而司法机关向人民银行提出的查询资料的要求目前还没有法律法规明确的规定，因此这种要求不符合人民银行作为行政机关的行政原则。 （二）司法机关要求提供查询资料时多是在民事案件的执行阶段，而提供的查询依据是《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第六十五条、第七十条和第二百一十条，通常认为这几条是案件审理阶段的诉讼规定，不适用于案件执行阶段。 （三）《民事诉讼法》、最高人民法院和中国人民银行联合发布的《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》（法发[2000]21号），所规定的查询范围是指从事储蓄业务的金融机构而不是人民银行。 总之，在目前最低级别为部门规章以上的法律文件中，关于人民银行是否有协助司法机关查询单位和个人在金融机构开户情况的义务，还没有明确的规定。因此，在法律没有明确规定的情况下，司法机关不能要求、人民银行也不可以给予其查询。 我们认为，上述观点虽然符合大多数人民银行一线从事账户管理工作的基层工作人员的心理，但是，无论在理论上还是在实践上都不足以作为人民银行拒绝为公检法机关提供查询的依据和理由。不予查询方的观点其实是混淆了人民银行在向司法机关提供查询资料时，人民银行作为行政机关是在履行行政管理职责还是作为证人或知情人在履行作证义务。因此，争论的根本问题就是为司法机关提供查询这一行为，是属于人民银行的行政职责还是人民银行的民事义务问题。笔者试图从以下几方面对这个问题作一下全面地阐述。 一、行政机关的行政行为与行政机关的民事义务 毋庸置疑，人民银行属于国家行政机关，这在《中国人民银行行政执法指南》[1]和《中国人民银行干部法律知识读本》[2]中均有明确阐述。所谓的行政机关，是指依照宪法或行政组织法的规定而设立的专门代表国家行使国家行政职能的国家机关。行政机关作为行政主体对行政相对人所作的产生一定法律后果的行为，均属于行政行为。 行政行为具有下列特征：1、行政行为具有单方性即表现为行政行为不需要行政相对人的同意或认可；2、行政行为具有强制性即行政行为是行政机关依职权执行法律的行为，行政相对人必须服从和配合；3、行政行为具有无偿性即行政机关履行的是一种公权力，不以等价交易，有偿服务为原则。[3] 根据上述概念和特征，我们再对司法机关到人民银行查询账户资料这一行为进行分析。首先，司法机关到人民银行查询账户资料这一行为不具有单方性，这一行为中司法机关行使的也是一种公权力，查询行为只有得到司法机关的同意或认可才可为之。其次，这一行为也不具有强制性，司法机关对人民银行的行为不存在必须的服从和配合，甚至对人民银行不予查询的行为可根据《民事诉讼法》第一百零三条、一百零四条的规定予以罚款和拘留。因此，从行政行为的概念和特征中可以看出人民银行为司法机关提供查询账户的资料，显然不属于行政行为。 而此时的被查询对象与人民银行之间也不存在行政行为上的权利义务关系，人民银行的行为也并不必然对被查询对象产生一定的法律后果，会不会产生法律后果需要等到司法机关审查后才能作出具体决定。因此，对司法机关到人民银行查询账户资料这一行为，由于其行为不具有行政行为的特征，不能将其界定为行政行为，所以也就不能依据行政法学上的“法无明文规定不得为之”的法理对人民银行的行为做出解释。此时人民银行应该属于有义务协助调查、执行的单位，履行的是一种行政机关的民事义务。 二、司法机关到人民银行查询开户情况的原因分析和现实选择 司法机关到人民银行查询各种市场主体的开户情况，是近几年随着市场经济的发展和人民银行业务工作电子化水平的提高而出现的一种新情况。在计划经济时期，经济主体主要为国有企业和集体企业，企业的账户单一，开户的金融机构单一，人们的思想意识单纯，多头开户，逃废债务的行为非常少