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明晰农村集体土地产权关系确保农民权益 推进农村集体土地合理流转,对于按市场经济原则配置土地,用好用活集体土地,提高土地产出效益,增加农民收入具有重要的现实意义。 在商品经济条件下,产权关系问题是根本问题。农村集体土地中的产权关系,涉及到方方面面的利益问题,既涉及到农村集体内部各方利益问题,又涉及到农村集体与外部,包括其它的自然人、法人、国家之间的利益问题。因此,科学而合理地明晰农村集体土地产权关系,是完善农村集体土地制度,促进生产力发展的关键问题,也是从物质利益上调动农民积极性,减少摩擦、降低成本,消除障碍,推进集体土地合理流转的核心问题和重要途径。集体土地产权关系是个复杂的经济范畴,涉及到权能设置和细分,涉及到最终所有者、所有权主体、经营管理者和农民集体成员等关系及其处置等问题,但最核心的问题是维护农民集体及其成员的权益。这是因为农村、农业和农民问题是影响中国经济发展和社会安定团结的首要因素,万万不可轻视。从这个角度出发,要顺利地推进农村集体土地的合理流转,关键是要弄清楚两个问题:第一个问题,谁是农村土地的所有权主体；第二个问题,如何认识土地承包经营权的性质。 一、关于农村集体土地所有权主体的问题 目前,理论界对这个问题的认识不尽一致。主要有以下几种观点:①集体经济组织；②农民集体；③村民委员会、村民小组；④主体不清。而绝大多数学者主张第一、滤布三种观点,笔者同意第二种观点,确切地说,农村集体土地所有权主体是“一定范围内的农民集体”。第一,这一观点是建立在现行的法律、行政规章基础之上的。新《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡镇集体经济组织经营管理”。这里清楚地表明,农民集体土地所有权主体为“农民集体”,按不同范围可分为三种类型:乡(镇)农民集体、村农民集体和组农民集体,与之相应的经营管理者也可分为三种类型:乡(镇)农村集体经济组织、村农村集体经济组织或者村民委员会；组农村集体经济组织或村民小组。第二,从行政法规看,据1990年5月国务院发布的《乡村集体所有制企业条例》第18条规定,“乡村企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有”,这就是说,乡村集体企业财产所有权主体是“一定范围内的农民集体”。 第三,从行政规章看,1995年4月9日,国家土地管理局公布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中指出:“农民集体连续使用其它农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有,连续使用不满二十年,或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向使用者或有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有者。”这里,集体土地所有权主体只提“农民集体”,而不提“农村集体经济组织”。综上所述,农村集体土地所有权主体是“一定范围内的农民集体”。 应当指出,目前在理论和实际工作中,往往将“农村集体经济组织”或“村民委员会”(包括村民小组)说成是农村集体土地所有权主体。笔者以为,这种观点是值得研究的,如前述所引用的《土地管理法》以及其它行政法规的条文,对农村集体土地的所有权主体和经营管理者均有明确的规定,即:农村集体土地所有权主体为“一定范围内的农民集体”,而农村集体土地经营管理者则是“集体经济组织”,或者是“村民委员会”、“村民小组”。农村集体土地所有权主体和农村集体土地经营管理者是两个不可等同的概念,不能将两者的权能混同起来,它们之间的关系如同企业投资主体与企业经营管理者之间的关系一样,“一定范围内的农民集体”具有所有者的法律地位,而“经营管理者”则接受前者委托履行经营管理集体土地的权能,后者理当体现前者的意愿,接受前者的监督和约束。有鉴于此,将农村集体土地所有权主体说成是“集体经济组织”或者“村民委员会”、“村民小组”是缺乏法律依据的,在实践上也是有害的。在一些地方,少数土地管理者和经营者事有广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力,任意处置集体土地,胡作非为地侵占集体农民权益,一个重要原因是所有权主体错位,使土地经营管理异化为双重权能,即所有权主体权能和经营管理者权能,其结果在一些地方,农村集体土地所有权主体被异化为集体土地管理者,致使农民的权益受到侵害。本来,城市发展和农村城市化的推进,农地被征用是正常的现象。但在一些地方,开发商为了降低成本,而集体土地经营管理者出于私利与之达成默契,以致严重违背了集体农民意愿,农地被征用的同时也往往导致失地农民失去生存保障的权利,一个重要原因也是集体土地经营管理者取代了