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城镇化基金：地方政府表外融资突进 2015-04-11 05:16:32　来源: 21世纪经济报道(广州) 分享到： 0 在去年国务院的43号文下发之后，地方政府的融资渠道受到约束，“开明渠、堵暗道”是改革的方向。 但是，目前因为地方财政及土地出让收入大幅下滑，而专项债及一般政府债券总量较小，地方迫切地需要更多的资金来源。 21世纪经济报道记者的调查显示，新的融资模式正在产生，并急速扩展。这种以基金方式的融资工具，从本质上与过去的融资平台并没有太大区别。我们关注的重点是这种新融资模式，会否成为地方政府新的隐形负债。 本专题梳理了目前各地成立的基金情况，结合实地采访，了解其融资模式的内部结构设计和风险之所在。 当然，这些被报道的个案并非就一定存在问题，好的项目，吸引民间资本参与基础设施等领域投资，这是多赢的选择。 目前地方财政普遍会出具纳入财政预算支出的“安慰函”，但法律效力有待评估。 距43号文下发已逾半年，各地政府的融资渠道正在悄然松绑。 按照43号文规定，地方政府将只能通过两种渠道举借或者化解债务：一是通过省级政府发债；二是通过PPP模式剥离政府债务。 然而，省级政府发债对于庞大的地方政府存量债务和新增融资需求来说显得“杯水车薪”，而中央政府亦需要在“稳增长”和“控制地方债”之间寻求平衡。据21世纪经济报道记者了解，各地政府仍然面临巨大的资金压力。43号文下发后，有诸多市场人士认为，“严格执行难度较大”。 4月9日，发改委出台城投企业专项债券发行指引，超出市场预期。如果严格按照43号文要求，城投企业自行发债将逐渐偃旗息鼓。 据21世纪经济报道记者多方了解，为了绕开43号文对政府部门及城投平台的举债限制，以设立基金的融资模式活跃度正在大幅跃升。 21世纪经济报道记者多方了解情况显示，目前涌现的城镇化基金大多呈现如下特征：一、大部分投向土地一级开发、保障房等非经营性项目，还款来源基本依赖土地出让收入；二、以债权或“假股真债”的形式，保证固定收益；三、现阶段很大程度上依赖银行理财资金输血；四、大部分会由财政出具“安慰函”，并对基金回报进行兜底。 这些项目与传统意义上的城投贷款或城投债并无本质差异，唯一的区别是承担直接债务的主体绕开了城投平台或土储中心，转换成一些“影子平台”——捆绑隐形政府信用的市场主体。 多位参与基金业务的人士告诉21世纪经济报道记者，如果地方政府对城镇化基金回报进行兜底，实际上形成政府或有负债。当土地出让收入无法覆盖本息时，将会转化为政府的直接债务。 “这种基金融资手法，目前是监管盲区，对地方政府而言，达到了表外融资的目的。” 济邦咨询公司董事长张燎告诉21世纪经济报道记者。 亦有市场人士担心，由于土地财政短期内难以转变，如果监管缺位，加之土地出让收入增长不及预期，地方政府债务亦可能通过此种模式变相膨胀。 省级财政母基金 据21世纪经济报道记者了解，目前此类基金融资呈现两种模式。 一是由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立城镇化建设母基金。河南和山东是其中推进较为积极的省份。 2014年底，河南省政府与建行、交行、浦发银行正式签署“河南省新型城镇化发展基金”战略合作协议，分别成立“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”，总规模将达到3000亿元。 河南省副省长李亚透露，这只城镇化基金将“突破传统信贷模式和政府投融资平台运行方式的约束”，搭建“金融机构巨额理财资金”投向新型城镇化的“高效通道”。 河南省一位地级市财政系统人士告诉21世纪经济报道记者，具体操作模式是，各地申报项目，通过银行审核后，由各地财政出资做劣后级，上述母基金做优先级，杠杆比例大多为1：4。上述人士称，具体实施“还正在谋划推动阶段”。 山东做法亦与此相似。2015年，山东省级股权投资引导基金拟安排设立13只母基金，其中包括城镇化建设投资引导基金。 山东一位住建厅人士告诉21世纪经济报道记者，政府计划出资6亿，争取以5倍杠杆拉动30亿社会资本，最高争取50亿投资。主要投向中央和省确定的城镇化示范县市的项目建设，及村镇的污水处理和新型农村社区建设。 上述人士称，由于基金主要投向公益性项目，成本高、回收期长，因此收益率会比较低。 山东省住建厅副巡视员卢晓栋透露，将在省内选择部分城市建立城镇化引导子基金，这样可以吸引社会基金参与城镇基础设施建设。 由于省级政府主导的城镇化母基金仍处于推动阶段，尚无法获知详细的基金增信和退出措施。上述河南地级市财政系统人士认为，相比过去地方政府通过城投平台举债缺乏约束，此种基金运作模式，意味着从省级政府主管部门和银行两个维度进行举债约束，“是一个非常大的进步”。 上述人士亦称，由于资金来源主要为银行理财资金，成本较过去亦有大幅