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区镇合一背景下权力运行的三个困境 　　江苏省启东市通过对吕四港镇等几个经济发达镇与临近开发区的合一试点，对推进新型城镇化进行了有效探索和尝试。 　　一、规范区镇合一体制下权力运行的原因 　　推行“区镇合一”新型管理体制，能够合理配置公共服务资源，加快城乡一体化发展，改善群众生活，助推新型城镇化发展。吕四港镇“区镇合一”管理体制改革，最大的亮点在于整合行政资源，实行“两块牌子、一套班子”的合一体制，同时镇级政府获得部分县级经济社会管理权限。在实际操作中，吕四港镇政府和吕四海洋经济开发区管委会合署办公，统一领导镇和开发区的经济社会工作。在扩大管理权限方面，启东市政府通过对下放事权的梳理，于2012年专门出台指导性文件，将25个部门的518项事权赋予吕四港镇，明确其在项目、城建、环保、治安、民生等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，依法赋予其县级经济社会管理权限，有效解决吕四港镇责任大、权力小、权责不对等的问题。 　　二、吕四港镇权力运行的具体实践 　　1.镇级政府搭建三大平台规范权力运行 　　在规范政府行政权力运行方面，吕四港镇主要通过搭建“便民服务中心”、“综合执法局”、“社会管理服务中心”三大平台，承接政府管理和服务的主要内容。 　　便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项。便民服务中心把受理权与审批权结合，实行一个“窗口”受理、“一条龙”服务，深化行政审批制度改革和行政服务创新，减少审批事项，简化办事流程，压缩时限，提高效能。吕四港镇试行派驻式运行模式，中心提供服务平台，主要行使督办协调职能，服务人员由镇各职能机构派驻。 　　综合执法局代表镇政府统一行使行政处罚权（限制人身自由除外）和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，在镇域范围内组织开展综合执法活动。 　　社会管理服务中心统一整合社会管理资源，实行集中办公，统一调度各个方面社会管理资源，通过政府主导、多方参与，有效化解社会矛盾，统筹协调社会关系，促进社会公平公正。 　　2.县级政府加强权力运行监管 　　根据指导性文件的规定，吕四港镇的权力得到极大的扩充，使得镇政府拥有了更大的自主决策权、执行权。为保证下放的权力能够得到有效运行，启东市政府及时出台制约机制：一是要求吕四港镇注重法制监督。在镇政府设立法制办，具有较强法律专业的人士负责日常工作，充分发挥法制办在镇政府依法行政方面的积极作用，为吕四港镇建设法治型政府当好助手，把好关。加强对镇政府在作出行政决策、行政审批、行政许可等具体行政行为的合法性审查。二是要求权力运行公开透明，要求吕四港镇将所有的权力事项进入启东市公共权力网上公开透明运行系统，明确执法标准和流程，便于法制监督和社会监督。三是要求吕四港镇注重执法程序，尤其是对公民、法人或其他组织作出对其不利的具体行政行为时，必须以书面形式告知行政相对人具有陈述申辩权和复议诉讼等行政救济权利。 　　三、破解区镇合一体制下权力运行的困境 　　区镇合一是对经济发达镇行政管理体制的一项改革，在权力资源配置方面，放权是重点，有效突破了改革瓶颈和障碍，增强了基层政府能力，有利于充分发挥经济发达镇在区域经济中的辐射带动作用。为了能使区镇合一管理体制在新型城镇化建设中可复制、可推广，亟待解决权力运行方面存在的一些问题。 　　1.破解区镇合一的法律缺失困境 　　在区镇合一体制改革中，涉及到权力下放，但是放权的内容、程序、方式和方法等存在法律授权不明或者缺乏法律依据的情况。法律缺失的困境严重制约了区镇合一改革的深化。为提高区镇合一体制下的权力运行法制化程度，我们认为： 　　首先，加强立法明确区镇合一体制的法律地位。根据国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》、中央编办等六部委印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》等规定，区镇合一在政策层面上符合中央的部署和要求，享有部分县级经济社会管理权限，在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政执法职责。但是，管理权限的下放，改变了原本《行政许可法》等对县级政府部门管理权限的规定，打破了现有的行政法对权力的限定，这在法律层面上，缺少相应的授权。对此，我们的省级立法机关应当依据《立法法》的规定，制定规范或作出一个相应的授权决定，规范区镇合一行政体制改革的程序、内容，建议江苏省在全国率先制定出台相关的地方性法规，明确权力下放的法律依据和内容，一方面可以提高权力下放的法制化，另一方面也可以确保权力运作的法制化，为全面推进强镇扩权提供法律保障。 　　其次，权力下放采用交办方式有法可依。权力的内容解决了，关键在于如何下放。在实践过程中，吕四港镇采用了“直接授权”或“依法委托”的方式，这在现行的法律框架下存在着合法性不足的问题。例如，涉