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森林类型自然保护区管理存在的问题及对策 　　摘要：要想实现森林保护区的有效管理，必须明确森林保护区管理存在的问题与根源。文章将森林保护区管理存在的各种具体问题抽象分类形成问题树，发现这些问题可以归结为权属、管理和政策三方面因素。这三大因素正是森林保护区管理的“症结所在”，这一结论可为森林保护区管理政策与措施的制定提供参考意见。此外，森林保护区与周边社区的矛盾冲突问题，也是该文分析研究的一个重点内容。 　　关键词：森林保护区问题；管理；对策 　　近30年来，世界各国都在纷纷建立自然森林保护区，特别是许多发展中国家，他们具有丰富的生物资源，同时又面临着资源被过度利用和严重破坏的威胁，建立自然森林保护区成为这些国家保护生物多样性资源的重要举措。中国也不例外，自1956年开始建立自然森林保护区，到2000年底全国已建立各类自然森林保护区1 276处，居世界前列。遗憾的是几乎所有的自然森林保护区都存在着一个共同的问题，那就是森林保护区与当地社区发展之间的冲突问题。森林保护区承受着森林保护区外（有时还有森林保护区内）人类活动规模不断扩大所产生的越来越大的压力。 　　一、森林保护区管理存在的主要问题 　　我国自然森林保护区管理存在的具体问题多种多样，既有来自于森林保护区内的因素，也有来自于周边地区、森林保护区外的因素。通过对秦岭地区的太白、周至、牛背梁三个国家级自然森林保护区的实地访问调查，以及搜集本研究典型区域（包括草海、卧龙、长白山、武夷山、六盘山、神农架、高黎贡山等自然森林保护区）的森林保护区工作材料， 研究发现问题主要表现为以下几方面： 　　（1）缺乏合理的区划和规划； 　　（2）缺乏人才和培训； 　　（3）缺乏资金保障，投入严重不足； 　　（4）缺乏自然保护意识和生态环境知识； 　　（5）森林保护区与社区的矛盾与冲突不断升级； 　　（6）保护不能杜绝非法利用活动； 　　（7）不适当的开发或者过度利用生物资源； 　　（8）保护目标不清或与总目标不相容的发展政策； 　　（9）政策过时或难以执行。 　　人们对森林保护区问题之根源的理解是很有限的，因为其根源来自于复杂的社会、经济、文化和政治因素的相互影响。由于社会经济条件、自然资源和生态类型、传统习俗、地方管理等因素，在森林保护区内出现非永续利用的狩猎、农地蚕食、火烧、采伐木材、林产品采集等“破坏性”活动。然而，我们很少考察促使人们这样做的根本原因，也很少深入研究如何使他们改变这种做法。这些潜在原因在各森林保护区之间有很大不同，即使是一个森林保护区内的不同周边地区也可能完全不一样。这样，人们很难用有效的方法概括森林保护区存在的问题及根源，甚至有时把原因和现象混作一团，其结果是管理绩效低下。而管理绩效低下的背后是缺乏有效的管理政策。因此，本文的研究将为森林保护区管理政策的制定提供一些决策依据。 　　二、问题成因分析 　　1.权属问题 　　（1）权属明确与变更。建立森林保护区前土地权属是清楚的，但用作森林保护区的土地中包括了国有、集体甚至农户的自留地（山）和责任地（山）。“森林保护区归国家所有”的权属界定改变了原有的部分集体林和自留山的权属关系，集体和个人丧失了对原有土（林）地林木的所有权（尤其是使用权和收益权）。 　　（2）权属不明与确定。建立森林保护区前有的土地或林木权属本身不清楚，森林保护区建立后就明确了权属关系（为国家所有），导致社区或当地政府对森林保护区的部分土地或林木提出权属异议，为继续利用原有资源甚至采取对抗方式，影响了森林保护区管理工作正常进行。 　　（3）权属明确，但使用权变更或管理权不明森林保护区内的林地都是国有林，但存在森林保护区实际管理面积大于法律认可面积的现象；同时，森林保护区的建立客观上剥夺了社区原有的对森林保护区内部分资源的隐性权属，导致森林保护区同社区的矛盾。 　　2.管理问题 　　（1）管理体制问题。中国自然森林保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制：国家环保部门负责全国自然森林保护区的综合管理；林业、农业、地质矿产、水利和海洋等部门在各自的职责范围内，主管有关的自然森林保护区；县级以上地方政府负责自然森林保护区管理部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。这种多头管理、各自为政的管理体制不利于森林保护区建设。例如，我国的湿地实行多部门管理，所以在湿地保护和合理利用方面，各部门多从本部门的任务和需要出发，结果造成湿地保护与开发利用、环境保护与生产任务、工程建设与生态功能之间多重矛盾，而这些矛盾又很难协调。 　　（2）管理投入问题。建立森林保护区并对其进行管理和保护，通常是一项困难而又花钱的任务。我国自然森林保护区平均投资水平仅为4.5元hm2，远远低于1125元hm2的国