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影响农民收入增长的体制性障碍 ——政府与市场双重失灵 内容提要:农民收入增长滞缓甚至负增长是困扰农村发展的一大难题。影响农民收入增长的原因很多，只有从政治体制、经济体制上才能找到根源。这种根源既有政府失灵，其表现是城乡治理两极化、财税体制集中化、行政指导指令化、管理目标自利化；也有市场失灵，其表现是农民收入有限性、“抓大放小”片面性、环境污染全面性。只有从体制上才能寻求解决农民收增长问题的治本之策。 关键词：农民收入增长；体制性障碍；政府失灵；市场失灵 一、 影响农民收入增长的体制性障碍之一：政府失灵 1．政府失灵的表现之一：城乡治理的两极化 要增加农民收入不能仅从农村这个小圈子来找方法，因为影响农民收入增长的最根本的原因还不在农村本身，而在城市，其中的关键在于农村与城市发展的两极化，城市自然是国家发展的重心，也是国家重点保护的对象。逐步形成了包括“工农差别”的城乡对立的二元结构，以农村补城市，优先发展城市。主要手段是工农业剪刀差，城乡户籍两种政策，“农”与“非农”界线分明。二元经济结构和经济运行中的体制约束及歧视性的政策，造成了城乡收入的两极化。 2．政府失灵的表现之二：财税体制的集中化 自从1994年实行分税制以来，中央财政和政府宏观调控能力大大增强，中央对地方的控制也增强了。但是，分税制主要规定中央政府与省一级政府之间的事权划分，确定两者之间的分税范围，却没有规定省以下政府之间的财权关系。分税制实行的结果是省政府对地级市政府实行财政包干，地级市政府又与县、区政府实行财政包干。 财税体制的集中化直接导致了县乡财政赤字。从税收得不到足够的钱，县乡政府以及村委会在进行管理时出现如下政府失灵： 其一，县乡政府在进行政务活动时，常把创收当作第一位的要事来抓。公务员如果工资都发不出，行政权力就会向行政主体方面倾斜，政府决策往往在考虑公共事务管理时，渗入行政主体自身利益需求。因此，出现各种名目的乱摊派、乱集资、乱收费，就不足为奇了。而这些费用最终都落在了农民的头上，农民收入有限，可负担却很重，农民收入问题也就越发严重。 其二，农村基层政府增加农民负担已为中央所明令禁止，农民也在自觉地抵制，因此，政府靠增加农民负担来解决财政赤字越来越困难。没钱怎么办？政府不能关门，政府无法运转社会也就无法正常运转。因此，县乡政府以及村委会举债发薪已成了普遍现象。 3．政府失灵的表现之三：行政指导的指令化 政府干预经济是政府的一项重要的职能，而政府干预往往缺乏足够的准确的信息。政府要有效地干预经济生活必须掌握全面准确的信息。就我国情形而言，由于信息渠道不畅通、信息技术手段的落后以及普遍存在的人为‘搀水分’等原因，政府要及时地得到全面准确的经济信息更属不易，且获取信息所需要的高额成本，也限制了政府在这方面的努力。 正是由于行政指导信息的获取存在诸多困难，所以乡镇行政指导中领导“拍脑袋”决策的事时有发生。乡镇领导“拍脑袋”决策难保决策的失误，而一旦失误，损失只能由农民独自承担，因为行政指导是不具有法律约束力的行为。按理说，农民对于行政指导可采纳也可不采纳，但是乡镇领导往往为了推行其“规划”，强制要农民执行行政指导，如强制种烟草、种果树、种药材等。在现阶段，由于乡镇管理水平不高，行政指导往往变成行政指令，强制的行政指令直接妨碍了农民经营自主权，挫伤了农民生产的积极性，影响了农民投资的力度，最终影响到农民收入的增长。 4．政府失灵的表现之四：管理目标的自利化 政府的管理目标和存在依据是为公共事务服务，提供公共物品。但是，对于农村基层政府来说，在提供公共服务的同时，也存在管理目标为自身利益服务的倾向。产生这种自利性的原因有： 其一，基层政府具有扩张行政权力的欲望。各级地方政府常常想方设法建造漂亮的政府办公大楼，购买高档的小汽车，但是没有借以计算这些项目的经济价值的损害报告，只要有地方人大的审议通过，或者党委常委会、政府常委会集体通过，甚至由主要领导跟其它领导通通气就行。每一位领导上任以后，总想“为官一任，造福一方”，总想有所建树，这样一方面可在群众中树口碑，另一方面为升迁做好准备，由此很多形象工程应运而生。更要命的是每一位领导的形象工程往往不同，前任领导的形象工程可能是种大棚蔬菜，后任领导的形象工程可能是种果树，农民的生产成了某些官员树立政绩的手段。农民在政府行为中往往不知所措，种了挖，挖了再种的事并不少见，社会财富的损耗太大，农民不堪重负。农民收入的增长，缺乏长期的规划，很难产生规模效应。 其二，乡镇政府机构和人员膨胀的限制措施少。政府不以营利为目的，政府机构的膨胀在缺少控制措施的前提下，有其必然性。政府以提供公共服务和公共物品为已任，公共物品越多，服务越周到，就说明政府是有效的政府，是为民的政府，但是，提供这些产品，政府也需要花成本，更需要大量的公务员去完成