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社会救助制度向发展型转变及目标选择 　　【摘要】随着社会政治经济文化的发展，政治体制改革的深入，法制化的不断完善，我国现行生存型社会救助制度已经面临严峻的挑战，它无法顺应贫困主体结构变化的需要，难以实现助人自助的根本目标。从社会救助制度发展型转变是社会救助理念演进的必然要求，同时也是社会救助制度转型的目标选择。应当注重能力救助、积极救助、实现多元化救助、最终完成我国社会救助的制度转型。 　　【关键词】发展型救助;制度转型;目标选择 　　 　　一、现行生存型社会救助制度面临的困境 　　（一）现行社会救助难以从根本上使贫困群体脱贫解困。我国现行社会救助一开始就具有收入补救性质，是缓贫而非脱贫。贫困者要获得社会救助的给付，就必须先坠入社会底层，一旦离开给付，很快就会陷入贫困[1]。根据民政部政策研究中心对 6省市的问卷调查，自述享受城市低保待遇期限在 2 年以上的，占调查样本的 77.28%，其中 5 年以上的超过三分之一（35.52%）[2]。低保对象在较长时间内难以退出低保制度表明，低保制度产生“福利依赖”，甚至是“贫困陷阱”。许多人脱贫不久又返贫，陷入持续性贫困而难以自拔。而其他专项救助共用低保制度的收入审查机制，直接瞄准低保对象，福利叠加效应导致救助对象严重的福利依赖，使他们陷入“低收入―低消费―低收入―低消费”的恶性循环，形成代际传递的持续性贫困群体。 　　（二）现行社会救助难以适应贫困主体结构变化的要求。我国最低生活保障线采取的是绝对贫困标准。现在对于处于低保线以下的群体，基本上实现了应保尽保。然而，随着经济的结构转型和快速发展，社会出现日趋庞大的低收入群体，他们收入因普遍高于最低生活保障线而成为社会救助的边缘群体。因此，社会救助应该转向和覆盖相对贫困群体。但是，现行社会救助制度已经无法适应这一需要。如果说绝对贫困群体还处在以人的生理最基本的需求为基础的生存型贫困上，相应实施输血式的社会救助的话，那么，在温饱问题基本解决后的相对贫困群体主要面临发展型贫困，即由于贫困者自身的能力素质不足难以适应社会发展的需要，或者由于社会排斥等因素导致其发展性技能无法施展而陷入贫困状态的一种贫困形式[3]。发展型贫困的实质是能力贫困和权利贫困，显然，这是现行输血式的社会救助制度无能为力的。 　　（三）现行社会救助难以应对被救助者致贫的诸多复杂因素。现行社会救助存在单一物质性缺陷。无论是最低生活救助还是各专项救助，其形式基本是现金或实物等物质性补偿。其所起的作用毕竟是有限的，因为被救助者陷入物质贫困只是表面形式，其背后是诸多非物质性因素所致，如心理失衡、社会资本缺失、社会排斥等带来的困难以及困惑等，现行物质性的救助爱莫能助。著名社会救助研究学者夏洛特?托尔指出：“没有个性，或者精神贫乏，也和经济穷困一样是应该避免的大忌。”[4]社会救助已超出了个人生存的范围，救助工作者应当考虑各种非物质性因素为被救助者提供条件与机会去恢复与促进个人发展，摆脱物质救助的依赖。 　　（四）现行社会救助难以实现助人自助的根本目标。现行社会救助存在非自助性缺陷。虽然社会救助的起点是生存救助，但其根本目标是在外界的帮助下推动被救助者脱离生存困境进而实现自立自助。这对有一定劳动能力的被救助者尤为重要。其意义在于使被救助者不仅实现温饱，而且通过自我努力脱贫解困，过上有尊严的生活，实现精神上的价值追求。社会救助不应局限于“应保尽保”，应努力推动受助对象走出贫困，实现“应退尽退”。 　　二、从生存型救助走向发展型救助：理论依据与现实意义 　　（一）走向发展型救助是社会救助理念演进的必然要求理念是任何一项制度建制目标和建制原则的根据。要解决现行社会救助制度的困境，必须对作为建制根据的理念进行创新。当前以片面生存权保障为理念基础的社会救助制度已经不能从根本上解决贫困群体的生存和发展问题。以生存权理念为基础，实现由生存权保障向发展权保障的转变，创新发展型社会救助制度是当务之急，也是长久之计。确认并保护弱势群体的发展权，培养其发展能力，使其有条件、有能力实现实质的发展更为必要。 　　（二）走向发展型救助是社会救助制度转型的目标选择。生存权保障一直是社会救助立法的基本理念，然而起源于西方的社会救助制度随着社会的发展而发生变化，将社会成员的发展权注入社会救助的理念之中，原先的生存型救助越来越注入发展性。强调发展权保障并不排斥生存权保障，而是在保障基本生存的前提和基础上对生存权保障的扬弃。中国作为后发国家，当前突出面临贫困群体的发展权问题。应当顺应社会救助内涵的发展变化，从单纯生存型救助到注重发展型救助，是社会救助制度转型的目标选择。 　　三、我国走向发展型社会救助制度的基本路径 　　（一）从生活救助走向注重能力救助。现行社会救助目标停留在给被救助者提供