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行政公益诉讼的检察机关担当 在以往公益诉讼制度的讨论中，学者多将重点置于检察机关提起民事公益诉讼的制度构建与研究，对检察机关以行政部门为被告提起的行政公益诉讼关注较少。然而，对于整个公益诉讼制度来说，行政公益诉讼与民事公益诉讼犹如鸟之双翼，两者缺一不可。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，不利于对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。” 根据十八届四中全会的有关精神，结合行政公益诉讼研究缺失的现状，加强探讨检察机关在行政公益诉讼中的制度研究迫在眉睫。一、检察机关提起行政公益诉讼的背景梳理（一）行政公益诉讼制度的社会背景改革开放三十多年来，我国经济的市场化程度逐步加深，经济和社会发展都取得了巨大的进步，成绩喜人。然而，在参与经济发展的过程中，某些市场主体为谋求自身利益最大化不惜损害公共利益，其行为产生了严重的负外部性(negative externality)。与此同时，一些行政主体不仅没有认真履行有关监管职责，及时制止损害公共利益行为的发生，反而监守自盗、与不法者沆瀣一气，危害公共利益，或者对损害社会公共利益的行为听之任之，放任其发生。近年来，国有资产流失、生态环境破坏，消费者权益受损等严重损害公共利益的事件不断发生、愈演愈烈、屡禁不止，这与相关行政主体行政不作为、执法不严、违法不究甚至违法执法的行为密切相关。损害社会公共利益的行为没有被相关行政主体依法制止，或者说产生损害社会公共利益的结果与行政主体的行政行为有因果关系时，往往会更容易激起社会群众不满，诱发群体性事件。探索以相关行政主体为被告而提起的公益诉讼制度——行政公益诉讼，有迫切的现实需要。（二）检察机关提起行政公益诉讼的探索历程1.检察机关提起行政公益诉讼的历史基础检察机关提起行政公益诉讼有其历史基础。早在新民主主义革命时期，检察机关参加行政诉讼维护公益的相关制度就得到确立。1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年《晋冀鲁边区高等法院组织条例》，都确立了由检察员作为诉讼当事人或公益代表人参与行政诉讼的制度。新中国成立后，我国确立了检察机关参加行政诉讼活动的制度——1949年12月制定的《中华人民共和国最高人民检察署试行组织条例》第三条规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件以及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之。”可以说，检察机关在保护国家和社会公共利益方面，曾经发挥了积极的作用。后来由于文化大革命，检察工作、检察制度都遭受严重破坏，1978年重建检察机关时，由于检察系统内部意见不统一，出现了“惟刑事论”的思想，认为检察机关人力不足，无暇顾及民事、行政监督，致使检察机关这一职责未能继续贯彻实施。2.20世纪末公益诉讼的零星探索在1996年，河南省方城县检察院就以县工商局未经国有资产、土地管理部门批准将国有工商所办公场地出售给汤卫东的行为违反规定，导致国有资产流失为由，请求法院确认双方买卖协议无效，这开创了我国检察机关提起公益诉讼的先河。虽然这并不是针对行政主体的具体行政行为提起的行政公益诉讼，依然是检察机关在提起公益诉讼方面的成功实践。但是，在法律制度层面，法律并没有明确赋予检察机关提起公益诉讼的诉权，检察机关提起公益诉讼在我国一直处于零星的试点与探索阶段。检察机关在公益诉讼中合法性地位的缺失，公共利益司法保护尚未制度化，使得通过司法保障公共利益这一途径，难以有效开展。3.十八届四中全会后的积极推进“ 我国正处于社会转型的关键时期，公共利益的保护问题已引起了社会各界的广泛关注。从检察机关的职能角度出发，检察机关作为公益诉讼的提起者，完全符合职能要求，更有利于公共利益的保护” 。正是在这种背景下，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的文件中明确要求：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权的行为，应该督促其纠正”。2014年10月20日，贵州省金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至有管辖权的遵义市仁怀市法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。[4]金沙县人民检察院在行政公益诉讼探索上成为“第一个吃螃蟹的人”。借着十八届四中全会的改革春风，2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改