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城市土地资产经营管理思路探讨 　　【摘要】 城市国有资产中，最具活力、增值潜力最大、政府又能直接经营的就是土地资产。但是我国城市土地资产经营由于经验的匮乏和相关配套制度的不完善，经营实践中存在不少问题，本文在分析这些问题的基础上提出了相应的完善措施。 　　【关键词】 城市土地 经营 土地储备 　　城市土地经营是指在保持城市土地所有权不变的前提下，以实现城市规划为具体目标，在城市政府宏观调控下，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，通过对城市土地的开发以及城市土地使用权、经营权等相关权利采用市场化运作的方式，促进城市土地资源的优化配置，显化城市土地资产价值，促进城市社会经济可持续发展的行为。城市土地经营包括两方面的内容：一是以城市土地为对象对土地的开发和再开发，二是城市土地产权经营，如土地批租、租赁、抵押等，它是城市土地作为资产意义上的经营。前者是指把耕地、荒地或旧城区经过规划设计、征地拆迁等前期工作和市政公用设施建设和生活服务设施建设，变成能直接为城市建设所利用的建设用地的活动。城市土地产权经营可以分为两个层次：一是以土地使用权出让为主的层次；二是以土地使用权转让、出租及抵押为主的层次。其中，土地使用权出让市场属于一级土地市场，是政府垄断型市场。土地使用权出让采用的主要方式有协议、招标和拍卖三种。本文探讨的城市土地经营是从城市政府的视角，以城市规划区内的土地开发和城市土地一级市场为对象来展开论述。 　　一、当前我国城市土地资产经营存在的问题及原因分析 　　城市土地是城市存在和发展的载体，各地城市化的加速，必然使城市土地变得更加稀缺。为此，城市政府必须对稀缺的城市土地进行妥善的经营。从城市土地管理体制改革以来，城市土地的经营使政府财政收入有了数量上的巨大增加，也为城市政府大力改善城市的投资与居住环境提供了强有力的保证。但由于城市土地经营经验的匮乏和相关配套制度的不完善，我国城市土地经营实践中存在不少问题，影响了城市土地经营的健康发展，主要体现在以下几个方面： 　　（一）城市土地利用粗放，土地利用效率低下 　　城市土地经营的开展，很大程度上提高了城市土地利用水平，但总体看来我国城市土地粗放经营的状况没有得到根本改变，表现在：城市用地增长弹性系数高于合理弹性系数水平；城市用地容积率较低；城市用地结构和空间布局不合理，工业用地比重比较大，挤占了城市其他用地，尤其是道路广场、绿地受到的影响较大。 　　（二）征地范围扩大，耕地流失严重，农民利益保护不够 　　随着城市化的发展，开发区圈地热是近年来最严重的土地问题，与开发区大肆圈地相伴随的是大量优质耕地被侵占、破坏、移为他用，导致耕地不断减少；其次，在征地过程中，土地征用收益分配不合理，农民利益得不到有效保障，不少被征地的农民既得不到安置，又得不到应有的补偿。利益分配机制的缺失或未制度化，使农民在工业化和城市化过程中承担了相当大部分的成本。 　　（三）城市规划调控力度不足，土地供给制度有待改进 　　城市土地经营过程中应当以规划为依据，以供给引导需求，通过市场来实施规划。而在我国城市土地开发过程中，往往是先批租后规划，或者边批租边规划，而且城市规划的实施管理也不足。同时，土地出让行政干预较多不仅使土地保值增值目标难以实现，而且还会造成经营性亏损。 　　（四）城市土地市场行为不规范，土地供给总量控制困难 　　城市土地使用制度的改革，确立了城市土地资产的价值，使土地产权在经济上得到了实现。由于我国城市土地资产经营缺乏经验，使得我国城市土地的市场供给不规范现象普遍存在。土地交易的不规范和隐形土地市场的存在，扩大了城市土地的供给来源，容易造成土地市场的波动，使地价偏低，造成土地收益的流失。 　　（五）城市土地储备机制存在的问题 　　我国土地储备的政策依据主要是“土地储备管理办法”，土地储备的实施缺乏相应的法律来支持和保障；同时城市土地储备机构性质功能定位模糊，实际上扮演着两种不同角色：一是土地管理者，行使部分政府职能，调节土地市场，制定收购储备计划，实施各项规划，追求社会效益最大化；二是土地经营者，扮演企业角色，以盈利为目的，追求经济效益最大化。经营目标的多元化必然会影响到经营效率的提高，土地收购储备行为受行政干预较大，很难做到市场规范化经营；而且土地收购价格内涵界定也不明确。 　　二、城市土地经营管理制度的完善 　　（一）完善城市土地供给机制，规范城市土地市场 　　当前我国城市土地供应的“双轨制”阻碍了土地市场化程度的提高和土地市场的运行。因此必须采取措施促进城市土地使用权让渡的“双轨制”并行：促进划拨土地使用权进入市场；建立健全经营性用地的招标、拍卖或实行挂牌方式交易的运作机制，提高土地市场化程度；其次，要积极推行城市土地交易许可证制度和实施城市