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京津冀区域人才合作的法制构建探讨 　　摘 要 京津冀区域人才的合作多形式但少实效，人才合作中最大的壁垒是体制障碍，且缺少法律供给。建议出台《京津冀区域人才合作发展纲要》，构建区域人力资源政策法规体系；建议成立区域性立法合作协调机制，来满足该区域人才合作和发展的需要，建议建立区域行政组织，负责京津冀区域人才规划和重大发展战略。 　　关键词 京津冀 人才合作 协调机制 　　中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-167-02 　　人才，作为经济发展中的第一资源和关键性生产要素，使人才合作逐渐成为区域合作的重要方面。京津冀是中国人才资源聚集的重要基地：2011年4月，京津冀三方签署《京津冀区域人才合作框架协议书》，启动区域人才合作工程。区域人才合作虽有进展，但合作不能深入具体实效，特别是人才分布上的“虹吸现象”较为明显，人才开发协作项目缺乏合力与规模效应，人才合作行政壁垒难以突破，区域人才合作法律供给缺失。这些问题使得区域人才资源禀赋优势无法得以充分发挥，从而影响区域经济的可持续发展。为推进京津冀区域人才合作进程，打破行政壁垒，构建京津冀区域人才合作法律环境，不仅有重要的理论价值，还具有较强的现实意义。 　　一、京津冀人才合作和发展少实效多形式，缺少法律保障 　　京津冀人才协和作开发由政府推进始于2004年的“廊坊共识”，即：建立京津冀区域省市长的高层定期联席会，三地主管机关随后也签署《京津冀人才开发一体化合作协议书》，积极推进三地人才的开发合作。2011年4月，京津冀区域人才合作的推进工程仪式启动，三地代表签署了《京津冀区域人才合作框架协议书》，承诺共建人才创新创业载体，承诺共享高层人才的智力资源、承诺建立彼此包容的社会保障制度、承诺实现人才政策的共融互通方面进一步紧密合作。同年六月，三地联合发布了《京津冀人才一体化发展宣言》，达成区域人才合作共识。但“联席会议”只是三地人力资源主管部门之间的合作，缺失其他部门之间的协调与配合。例如，人才流动过程中出现的户籍问题，就需要公安机关的配合，人才的学历认证则需要教育部门的参与，京津冀三地人才开发合作的长期规划则涉及更多部门。虽然京津冀人才合作形式多样呈现，但仍处于一种非制度性阶段，缺乏强有力的组织保证和法律供给，很难有效，面临诸多困境：合作积极性不高，河北洼地招才引智困难重重，北京的人才优势在区域合作中并未发挥作用，优势互补未能真正体现；在人才合作途径上，没有立足于区域经济一体化特点及规律，探索多层次而有效的合作路径；合作的内容多为项目合作层面，缺失长效合作机制；人事主管部门的合作虽然以协议的形式推进，但还不具有法律意义上的真正约束力，且地方性法律冲突使难以形成区域人才合作统一规则。 　　二、京津冀人才合作最大壁垒是体制障碍，缺失法律重拳击破 　　由于京津冀区域各地经济、政治地位及发展目标差别较大，且各级党政领导扮演着地方利益代表，而各地政府为追求本地区经济利益的最大化，不重视区际分工与合作，也不重视人力资源跨地区的自由流动，甚至是阻拦流动。以行政区自身的利益为最高目标，地方性行政指令是人才资源配置的主要手段。基于各自为政的行政体制，各地在制定政策法规时，仅考虑自身经济利益，故而造成人才政策的不衔接，给区域人才市场设置了制度上的障碍。调查表明：京津冀区域存在着严重行政区经济，人才合作实质上是行政区划范围内的合作，其体制根源成了阻碍区域人才合作发展的最大障碍。譬如户籍制度，现阶段户籍制度仍是京津两地限定人口规模的重要手段，户籍互认制度相关实施细则迟迟不能出台，阻碍了人才的自由流动，更阻碍了区域内人才合作发展的步伐；再如社会保障制度，《京津冀区域人才合作框架协议书》虽然提出了建立相互包容的社会保障制度，但基于各行政区的利益考虑，社会保障制度的统一构建迟迟提不上日程，具体实施办法也未出台。另外，“自我为中心”的制度障碍也造成大量的产业趋同：北京有10个优势产业，天津则有8个，河北9个。其中，医药制造业为三地共同所拥有的优势产业。可见，京津冀区域不佳的法制环境，在制度层面上不利于区域内各种生产要素的自由流动，也在一定程度上阻碍了京津冀区域人才合作和发展的实现。 　　三、推进京津冀区域人才合作的法制构建 　　区域经济发展中非均衡是必然，既有产业、部门之间不平衡，也有人力资源发展的不平衡。但在非均衡推进中，必须把重点论和协同论有机结合，因为区域人才一体化进程也取决于区域能否较好协调发展。 　　（一）建议出台《京津冀区域人才合作发展纲要》 　　京津冀区域作为一个地域概念已提出多年，但区域整体发展规划仍相当滞后。由于缺乏国家层面整体规划与政策考虑，三地各城市在制定人才发展计划、规划地区发展前景时，多地方保护政策，使区域人才合作发