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从公益性国企的功能定位看改革方向 　　【摘要】“十二五”规划建议中明确要求，要推进国有经济战略性调整、加快国有大型企业改革、深化垄断行业改革。本文从公益性国企的功能定位，当前发展面临的问题，来着重探讨公益性国企改革的方向和路径。 　　【关键词】 公益性国企 功能定位 改革方向 　　今年两会后国务院将铁道部撤销，成立了中国铁路总公司，这无疑是又多了一家公益性国企，然而对于总公司的成立是否会使得火车票涨价，这才是人们真正关注的问题。公益性领域都是事关国计民生的领域，这些领域往往也是社会怨言最多的，国企在公益性的名义下，高度垄断，追求暴利，而效率很低，服务质量也不高，消费者更没有选择的权利。本文从公益性国企的功能定位来探讨公益性国企改革的方向。 　　一、公益性国企的提出 　　2011年12月10日，国务院国有资产委员会副主任邵宁在“2011 中国企业领袖年会”上透露，国有经济结构调整将使国企向两个方向集中， 未来会逐渐形成两种不同类型国企： 公益性国企和竞争性国企。公益性国企的提出，我认为主要解决国有企业全民所有的产权属性与公众利益的问题，即“民有”与“民享”的问题。从而纠正我国目前“营利性”国企的弊病，让公众更多的享受到国有企业改革发展的成果，减少社会矛盾和问题。 　　所谓公益性国企，是指在公益性领域的国有企业，他们提供者大部分社会公共产品，高度体现着国家的意志，是政府职能的一种延伸。 　　根据邵宁副主任的阐述，公益性国企在中央企业层面包括石油石化、电网、通信服务等领域的企业，在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业。公益性国企主要具有以下共同特征：一是，公益性国企提供的产品或者服务是关系到国民经济发展和人民生活保障的，在经营中存在着不同程度的垄断因素，比如通讯行业。二是，公益性国企提供的产品或者服务的价格在某种程度上受到政府的直接或间接控制，企业很少拥有定价权，企业的社会效益往往高于经济效益，经常会受到政策性亏损。 　　二、公益性国企的功能定位 　　关于公益性国企的功能定位，我们必须先回答公益性国企“公益性”与“盈利性”谁第一位的问题。对于公益性国企，其功能定位首先应将服务公众作为其最高目标，这也是公益性国企存在的前提条件。如果把盈利放在第一位，就完全没有必要区分公益性与竞争性，甚至让民企来提供公共产品和服务或许更有效率。在满足公益性的同时，我们还要保持企业的可持续发展，这就要求公益性企业也必须具有低盈利性。 　　（一）把服务公众作为最高目标。 　　公益性国企主要为社会提供基础性的公共产品和服务，比如水、电、气、公共交通、通讯等，这些公共产品以前一直是政府全部提供，随着市场化的深入，才转变为由政府主导的国有企业有限供给。这些产品投入资金大，投资回收期长，产品价格受到政府直接或间接干预，最突出的特点就是社会效益高于经济效益，对此往往要承受政策性亏损，对于追求高利润的民企来说，大多数不愿意承担这种风险，就只有政府组织国企来提供以满足社会的需要。 　　（二）可持续发展。 　　作为企业，也必须面对生存与发展的问题，公益性国企同样必须要盈利，这样才能有持续发展的能力，同时这些企业大多是上市公司，还要对股东负责。国务院国资委研究中心研究部部长许保利认为，“公益性国企不能因为发挥社会效益而影响企业的活力，更不能靠国家补贴过日子”。[武文莉.我国国有公益性企业改革的路径探索[J].行政与法.2012 （10）]事实上，靠国家补贴，根本上解决不了问题。所以公益性国企也必须通过市场化运作，积极技术创新，提高管理效率，合理控制成本，突出规模优势，实现适度盈利，从而完全“断奶”。 　　（三）效率与公平并存。 　　我国市场经济体制早已建立，但是市场有着天生的局限性，尤其是一波又一波的经济危机，深深的刺痛着人们的神经。那么公益性国企必须突出社会效率与社会公平，在一定程度上起到抑制市场大幅波动的作用，这对于稳定国内经济，保障人民生活有着重要保障。邵宁也认为，亚洲金融危机、国际金融危机对我国的影响很有限，与这些企业直接相关。同时还指出：“中国救灾重建的效率举世公认，这与这些企业、包括其他国有企业的动员能力有很大关系。” 　　三、公益性国企面临的问题 　　伴随着市场化改革的深入，当前我国公益性国有企业发展也出现了一些新的问题。国有企业为了获取尽可能多的局部利益，必然会产生寻租冲动，从而侵占公众利益。 　　（一）依靠垄断，追求暴利。 　　公益性国企以其所有权属性的优势，先天性地获得了大量行业资源，相应地拥有了较大的掌控能力，逐步形成行业垄断。在垄断的基础上，一方面，靠占据着全国通吃的市场地位，并将计划经济的“独家责任”劣势转化为市场经济的“独家权利”优势；另一方面，以其“国有”的身份向政府索要各种优惠政策或者补贴。他