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开启救济公共利益之门——论建立民事公益诉讼制度的必要性及障碍之克服 [内容概要] “只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益”。那么，公共利益究竟应该由谁来维护？怎么维护？这成为社会学、经济学以及法学持久探讨的一个难题。在我国实行依法治国，建设社会主义法治国家的今天，法律日益成为实现社会公平、维护个人和社会权益的基本手段与最终保障，如何借助法律程序来保护公共利益，也就成为公益维护的一条新思路。 从理论上来看，我国的诉讼法对于公共利益的保护存在真空；从实践中来看，民事公益诉讼案件不断出现，但这些案件大都因缺乏法律依据而有始无终。从司法理念到法律规定都忽视了公共利益的存在，关闭了面向公共利益的保护之门，急需理论上的解答和实践中的回应。 作者在文中深入分析了我国建立民事公益诉讼的理论依据以及现实必要性，剖析了当前建立民事公益诉讼制度面临的法律障碍和理念障碍，并初步提出了克服上述障碍的一些设想。 一、问题的提出 经济学上有一个广为人知的现象，也是一个广泛存在的现实，叫做“公地悲剧”。在外国，有人做过这样一个实验，取一块草地，草地被划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。结果，社会学者们发现，一年下来，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。试验得出的结论是：由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的[1]。 诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济，正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他赔偿一样，但是，公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，由谁来提起诉讼呢？下面的事例反映出我们国家的法律正面临着如是问题： 据国家统计局资料显示，近几年国有资产以年均5%的速度流失。20世纪90年代以来，每年流失1000亿元，日均流失3亿元。[2]因认为全国牙防组对乐天木糖醇口香糖作出的认证涉嫌欺诈消费者、误导宣传，上海律师陈江和法学博士李刚先后于今年将国家卫生部、全国牙防组等起诉至上海市闵行区法院和北京市朝阳区法院，结果前者作出不立案的决定，后者则于7月14日以原告与全国牙防组之间无直接权利义务关系为由当庭裁定驳回。[3]今年3月，江苏省高淳县民政局将驾车碾死一未知名流浪汉的驾驶员等诉至法院，要求三被告赔偿死亡赔偿金、丧葬费计18.3万余元。此案被法院受理后至今尚未作出处理结果，其后果殊难预料。 一面是诉讼主体缺位导致国家集体利益无人保护，另一面是难得有少数敢于维护公益的主体却往往被司法机关拒于法律门外。两相对照引出了一个无法回避的问题：在我国，当国家、集体、社会利益遭受损失而没有合法的、明确的、特定的主体加以保护时，应当由谁来承担保护的职责？在全国上下致力构建和谐社会的今天，回答这一问题显得尤其迫切。而笔者认为，要解决这一问题，就要引入一种新型的诉讼一一民事公益诉讼。 二、民事公益诉讼本体分析 （一）公共利益与公益诉讼 “天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，利益是人类社会一切活动的基本动因，正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”利益在我国《辞源》里的解释为“好处”或“功用”，它同“弊”或“害”是相对立的，即能满足人们物质或精神需要的事物。从哲学的角度看，“利益”则表现为某个特定的客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值。 根据《辞源》的解释，公共，谓公众共同也。笔者认为，无论“公共”还是“个别”都是相对的概念，并非一成不变的。对一个圈子来说，相对于圈子内的少数人，圈子内的多数人就是公共的，而相对于外层一个更大的圈子来说，这个圈子又可能成为少数，成为个别。所以，公共与个别就是在如此层层相套的环境中相对存在的，当然，这个圈子在理论上并非无限大，从法律的角度来看，应当以一个国家为限。 “公共利益”一词，是从政治生活的角度出发，而由个人所提出的主张、要求和愿望，它包括了一般安全、个人生活、维护道德、保护社会资源的利益以及经济、政治和文化进步等方面的利益。具体来说，公益诉讼上的公共利益应该包括以下内容：（1）国家利益。如国有资产、公民权利等；（2）集体利益，如村民集体的利益、集体所有制企业的利益；（3）群体利益, 包括某一行业中部分人的利益、某一地区范围内群体的利益以及不特定多数人的利益等。 公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。现代意义上的公益诉讼的热潮是20世纪60年代，是美国在经历了激烈的社会变革后，伴