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重新审视中国农村的基层选举和村民自治2行政论文范文大全 重新审视中国农村的基层选举和村民自治 但是，这种表面上的“双头制”制度设计有时也会使一些不完全洞察党政体制实质的人感到迷惑，以为“村委会和村党支部的工作还没有理顺”。其实，所谓的村委会和村党支部的关系定位不清楚这一问题只是个假问题。无论是在人民公社时期，还是人民公社解体、改行家庭承包责任制的时期，党通过其基层支部和支书全面控制农村社会这一制度安排并无变化。党之所以推动村民自治，用意并不是要在党的基层控制权力之外再形成一个与其并行的“权力体系”，“中共希望的，是通过村民自治和给农民较大的自治权力，促进中共的原有组织提高效力，增进合法性，而不是削弱党的权力组织。”[18] 在这种结构下，“据民政部官员透露，根据对试点的某省的114个村的调查，有60％的村两套班子工作分不开。有24％的村在分开后矛盾较深，工作不协调。”党政关系较好的地方，也不是制度制约的结果，而是因为党的支部书记具有尊重村委会的“自觉性”。[19] 江苏省射阳县人大常委会副主任杜渺则承认，“村党支部仍实行‘一元化’领导，村民委员会行使村民自治组织的职权难以落实。不少村主任反映，现在村里仍是党支部书记‘当家’，什么事乡镇党委都要村支书‘负总责’，因此村支书几乎包揽了村委会的全部工作，个别村的财务批核权也都由村支书统揽起来。村民们有什么事也不找村委会，而是找村支书。......《村委会组织法》中赋予村委会‘办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议’等职权，在相当一部分村委会是很难落实到位的”。[20]其实，既然在现行体制下党政分离实质上是做不到的，就还不如将表面上的两种权力体系“合二而一”。目前，这正是农村“改革”中出现的一种新动作。例如，河北大名县干脆将“两头制”搁置一旁，直接实行书记兼村委会主任制，这样虽然还有村民选举，但“村民自治”已经名存实亡了。[21] 农民只能选“二把手” 村民自治制度本来是要在村一级的党支部、村委会、村民代表会及村民之间建立一种新的权力组合，由村民委员会扮演“村政府”的角色，村民代表会则类似于“村议会”，村民（选民）则通过直接民主形式如选举、罢免、村民会议等扮演“主权者”的角色。这种权力制衡机制的设计本来是十分合理必要的。但是，现实的政治体制却并未给村民自治制度提供真正有效的保障，而是让它流于形式。“村民委员会组织法”的规定是，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。然而，各级人大常委会在现行政治体制中只是同级党委领导下的一个议事机构，它何来能力排除党的“领导”对村民自治的约束、真正有效地保障村民自治制度的实行呢？ 村民自治制度在村级层面遇到的最大问题是，《村民委员会组织法》将党的基层组织确定为“领导核心”的位置，党的基层组织高居于村委会、村民代表会及村民之上，“书记制度”架空了村民自治。“目前大多数的村党支部委员、书记都是由上级党委任命，乡镇发个红头文件。有的村虽然实行了党支部选举，但选谁进支部班子、选谁当支部书记，还是由上级党委指定，党员只是走形式填个选票，不能真正体现大多数党员的意愿，更谈不上代表广大农民的心声。”[22] 并非由村民选举产生的党支部书记的法律地位明确地高于村委会、村民代表会及村民，而村民这个所谓的“主权者”只具有次等地位，由村民选举产生的“村政府”、“村议会”也只不过是个次等“权力机构”。例如，一项调查表明，河南农村不少地方仍由上级指派村长、组长，而村民代表会和村民议事会多数形同摆设，80％的村“财务公开墙”内容不符、不详，是假公开。[23]既然“书记制度”垄断了乡村主权者的地位，村民只不过是由另一个“主权者”掌握控制的“二等主权者”，他们无论怎样选择自己中意的村委会成员，最终仍然要听凭“书记”们裁断。在支部书记这个全能的乡村主权者之下，即使村委会的选举能做到完全的自由、公正、平等（现实中这种情况的发生概率并不高），“村民自治”也与民主的真实含义相距甚远。 如果作为“头等主权”者的党支部成员横行乡里，其实完全是现行政治和法律体系的题中应有之意，并没有任何违法之嫌。《村委会组织法》虽然规定了村务公开这一制度，但也明确规定了书记制度的领导核心地位，当党支部成员成为村委会负责人时，他的“领导核心地位”就合理合法地使他免受村民的监督，更何况他的书记地位也往往是由上级党政机关任命、并非村民选举产生的。当村民们对这样的村委会负责人不满时，他们哪里有任何监督的权力？[24] 这就反映出党领导下的村民自治制度的实质，即村民选举等“民主”形式并未让村民们真正成为“主人”，他们实际