(政府购买社会组织服务的评估与监管.docVIP

社会组织政策理论成果选编（7） 政府购买社会组织服务的评估与监管 ——体系与运作机制 周 俊 摘要：政府购买社会组织服务在快速发展的同时，也暴露出资金使用效率不高、公共责任缺失等问题。为促进政府购买的健康发展，亟需加强评估与监管机制的建设，明确政府购买评估与监管的主体、内容和运行机制，并加强购买评估与监管的制度化建设、建立多元的主体体系、加强过程监管、完善评估机制。 关键词：评估与监管、委托代理、经验借鉴、政策建议 作为公共服务改革的一项重要制度创新，政府向社会组织购买服务在我国发展迅速。然而，由于公共服务的特殊属性和相关制度建设的滞后，政府购买效率低下、服务接受者不满意等问题屡见不鲜。为促进政府购买的健康发展，中央政府多次提出要加强购买的监管评价机制建设，但迄今为止，还缺乏对购买评估与监管的全面思考。有鉴于此，本文基于国内外经验初步建立了政府购买评估与监管的基本框架，并提出了推进评估与监管工作发展的建议。 一、国外经验和国内实践 英美等国在长期的政府购买实践中形成了较成熟的评估与监管模式，它们的共同做法包括，第一，注重制度建设。如日本确立了完整的民间资金促进公共设施建设的法律体系，并在内阁府设立 “利用民间资金事业推进室”，专门负责相关法律的制定的基础研究、普及工作。第二，注重主体体系的合理建构，尤其关注评估与监管机构的独立性。如英国的部分行政监管机构直接向议会负责。第三，以评估为监管的核心机制，注重信息公开、投诉处理等机制的建设。如美国建有承包商的过往绩效数据库，可供社会查询。第五，注重制定特定领域的评估与监管规程。英美各国在教育、社区、养老等各个具体服务领域都有购买监管的相关规定和服务评价制度。 我国北京、上海等地在政府购买评估与监管上也积累了一些经验，主要包括，第一，以评估为监管工作的主要抓手，具体领域的评估工作逐渐规范化。如北京和上海分别出台了《政府购买社会组织公益服务项目验收评价指标》和《居家养老服务规范》。第二，逐步完善评估与监管的主体体系，如上海市引入了人大、政协监督和第三方监管。但从总体上看，由于缺乏全国性的指导政策，各地对评估与监管的探索还处于各自为阵的状态，评估与监管的核心要素在实践工作中还不突出，常用的评估与监管工具还未得到合理开发。 二、评估与监管的基本框架：主体、内容与运行机制 评估是对购买全程进行评价和估算，以为决策提供依据。监管是对购买全程实施监督和管理，以使项目过程符合其宗旨和目标。评估与监管是两种不同性质的工作，有各自的运行规律，但又密不可分，评估为监管提供信息，监管以评估为基础。在政府购买中，评估与监管的基本框架具有共同之处。 （一）主体 政府购买社会组织服务涉及两重代理关系，一是公民委托政府提供公共服务；二是政府委托社会组织生产公共服务。因此，购买服务中的监管包含两重监管，一是对政府购买方的监管，二是对服务生产者的监管，前一监管的目的是保证购买行为的合理与合法性；后一监管的目的是保证代理人按合同约定正确履行购买意图。据此逻辑，公民基于公民身份拥有最原始的监督权；服务购买方拥有对代理人的监管权；服务接受者对服务生产者拥有监督权（见下图）。 评估与监管的主体间关系 １.公民。因为政府购买使用财政资金，所以辖区内全体公民都享有监督权，这种监督权可以通过三种方式行使，一是公民直接批评建议和检举揭发；二是由服务接受者参与项目评估与监管；三是由公民代表和政治代理机构代行监管权。 服务接受者（消费者）对服务的质量、数量和绩效掌握着一手信息，最有资格对服务进行评价和监督。 公民代表由购买领域的实务专家和学者组成，他们可以被吸收到政府开展的评估和监管工作中，比如成为项目评审委员会成员。 政治代理机构是指已经存在的具有监管权力的机关，主要包括党委、人大、政协、司法部门和行政机关中的民政、业务主管、采购管理、税务、审计和监察部门。这些机构在各自业务范围内审查政府购买的合法性、合理性、规范性和经济性等内容。 ２.服务提供者（政府购买方）。购买虽然由职能部门具体执行，但涉及发改、财政、采购管理等多个部门，因此，政府购买方是一个复合主体，它的监管包括服务提供方的自我监管和对服务生产者的监管，自我监管又包括各政府部门的自我监管和相互间的监管。 ３.服务生产者（社会组织）。社会组织既是被监管者，也是监管者。社会组织的监督职责主要体现在两个方面，一是对政府购买方的监督，购买方是否遵守合同、是否尽到了购买责任等是主要监督内容；二是自我监管。社会组织在服务的数量和质量、资金使用、流程规范等方面需进行自我约束。 监管主体间权责关系需依据监管模式加以具体设计，目前国际上常见的监管模式有集中监管和行业监管。如果采用集中监管模式，则需建立专门的监管机构，