政府向社会组织购买公共服务的社会资本分析.docVIP

政府向社会组织购买公共服务的社会资本分析 　　【摘 要】 本文分析了政府购买公共服务的社会资本困境，提出了加强社会资本建设，推进政府购买公共服务的实施对策：要确保社会组织的独立性;保证公共服务项目回归公共性。 　　【关键词】 政府;社会组织;购买公共服务;社会资本 　　过去，为了避免“市场失灵”的问题，政府被理所当然的视为公共服务的唯一供给主体，承担了大量的公共服务供给。这种单一的供给主体模式也带来了供给效率低、质量差、针对性不强等问题。为了满足人们日益增长并日趋多样化的公共服务需求，不断创新公共服务供给方式。近十几年来，从上海、广东、北京等地区陆续开始在政府购买公共服务领域进行实践探索，已经将政府购买公共服务的领域和范围扩大到医疗、卫生、教育、社区服务、养老、残疾人服务等领域。 　　政府购买公共服务是激发社会组织活力，实现善治的一项具体措施，它的本质是政府与社会组织合作治理公共事务。社会资本中的社会信任、互惠规范、公共参与网络等要素被认为是公共事务治理中不可或缺的资源。“良好的治理既要以社会资本为资源和手段，也要以增进社会资本为重要目的”。[1]政府购买公共服务需要依靠大量的社会资本作为支撑，而政府购买公共服务本身也能激发社会活力，建立长期稳定的政府与社会组织合作关系，培育和积累社会资本。 　　一、政府购买公共服务的社会资本困境 　　1、对购买行为缺少规范与约束 　　今年来，我国购买公共服务在实践探索中取得了突出的成就。与轰轰烈烈的实践相比，政府够买公共服务的规范型社会资本建设则要落后的多，没有具有针对性的行为规范约束购买行为。 　　首先，现有的法律法规缺乏针对性和可操作性。目前，各地政府购买公共服务的实践正在如火如荼的展开，已有26个省（自治区、直辖市）的政府工作报告中提及政府购买公共服务，但是却没有一部有关政府购买公共服务的具有针对性的完备法律。2003年实施的《政府采购法》在第2条中将服务与货物、工程一起作了原则性的规定。这种用采购货物和工程的管理方法去管理服务的采购显然是缺乏针对性和可操作性的。 　　其次，现有规范缺乏权威性。在各地的实践中对政府购买公共服务的规范建设进行了一定的探索，出台了一系列的规章制度和管理办法。比如上海市浦东区早在2007年就出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》;2012年上海市财政局印发了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》;广东省2012年首次发布了《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》等。这些规范都是由地方政府制定的，适用范围和约束力都十分有限，它们大部分都是实施意见或者是指导意见，对具体购买行为有方向性的指导作用，而不具有强制力，对与违反规定的行为也没有相应的处罚措施。 　　再次，配套制度不健全。政府购买公共服务是一项项目周期长、社会影响面广的工作，这项工作的顺利推进需要各方面的配套制度保障运行。目前我国政府购买公共服务的制度供给还存在很大的缺口，相关的配套制度还不健全，具体表现在以下几个方面：一是服务承接方的确定没有统一的标准和科学的筛选方法;二是对购买服务的资金缺乏相应的资金监管制度;三是对服务的质量和社会效益评估体系没有建立;四是在社会组织的培育、扶持、监管方面没有有效的政策支持。 　　2、购买行为缺少信任保障 　　政府、社会组织以及公众之间的信任关系受到社会资本性质及存量的影响。“共通行社会资本以开放型社会网络构成客观维度，以包容性信任、互惠构成主观维度。这些开放型网络联系了各种不同经济、社会乃至政治背景的人，其网络中的人们之间拥有无须建立在背景相同或相互熟识基础上的，无差异、包容性的信任以及互利互惠的道德规范。特定性社会资本则由排他型社会网络构成客观维度，以‘区别性’、局限性信任构成主观维度。排他型的社会网络由拥有共同经济、政治或人口特征的人组成，而将这些特征外其他的群体排除在外。特定性社会资本所呈现出的信任是在相互熟识或背景相同基础上建立的局限性的人际信任。”[2]在我国，社会组织与政府还没有建立起广泛、密切的合作关系，无差异、包容性的信任以及互利互惠的道德规范还没有建立起来。由政府推动成立或者与政府有过合作经历的社会组织更加能够获得政府的信任。这种信任是在特定社会资本即社会组织的身份及与政府关系的基础之上建立的具有排他性的信任关系。反映在实践中，政府在选择社会组织时，往往更加倾向于选择自己比较熟悉的、与政府有过合作的或者与政府存在隶属关系的社会组织，而忽视社会组织的公共服务供给能力和专业能力等客观指标，造成逆向选择。 　　从专业实力来看，“我国社会组织工作人员中，专业人士少，专职人员少，兼职人员也不多，年轻人少，个别社会组织退休返聘人员多，缺乏一批具有公益人格、公益理念，专业化水平高，善于运作公