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深析政府与市场关系之困 　　【摘要】城市公用事业改革的国际经验及其相应的理论发展脉络表明，政府规制与市场竞争的关系经历了一个从二元对立到互补融合的演进过程。我国城市公用事业改革经历了从政府垄断经营、几乎无视市场竞争和民营化作用，到重视市场化、民营化而政府规制体系建设相对滞后的演变过程。我国城市公用事业市场化改革可谓中途半端、喜忧参半。而按照政府规制与市场竞争互补融合理念健全我国城市公用事业政府规制体系的必要性、紧迫性正在凸显。 　　【关键词】城市公用事业 政府规制 市场竞争 再国有化 逆民营化 　　【中图分类号】F299.24 【文献标识码】A 　　基于城市公用事业的技术经济特征、制度环境差异及技术进步带来的市场边界与范围的变化，对城市公用事业改革的相关理论研究也在不断调适，大致经历了“基于市场失灵的政府规制迷信期――基于政府失灵的规制质疑期――基于激励机制的规制调整期――规制与竞争并存的规制重构期”四次更迭。①相应地，世界各国基本沿袭着“自由化与较少的规制――遏制垄断与强化规制――市场化与放松规制――兼顾竞争与激励的再规制”的路径展开城市公用事业改革实践。②总体来看，呈现出市场功能的逐步强化与政府干预力度的日趋削弱的趋势。而在这一过程中，协调好政府规制与市场化之间的关系始终是推进城市公用事业改革深化的关键所在。本文从城市公用事业改革中政府规制与市场化关系演变的一般规律入手，剖析我国城市公用事业市场化改革的正、负效应及其成因，按照政府规制与市场竞争互补融合理念，从主体、客体与规则互动的视角，提出应进一步增强监管机制、体制与制度改革协调性，重新构建城市公用事业监管体系的政策建议。 　　城市公用事业改革中政府规制与市场竞争关系的演化 　　总结城市公用事业改革的国际经验，梳理城市公用事业改革的理论发展脉络，可以发现，政府规制与市场竞争的关系经历了一个从二元对立到互补融合的演进过程。 　　传统政府规制理论：规制与竞争的二元对立。以公共利益规制理论和利益集团规制理论为代表的传统政府规制理论，强调在“完全理性”假设下寻求规制供求双方的最优化行为，并分别构建“现实市场与理想政府”和“现实政府与理想市场”两个最优理论模型。公共利益规制理论以理论上最优的政府去弥补现实中市场机制的失灵，以实现社会福利最大化；利益集团规制理论基于规制实践发现政府规制可能会导致市场效率的扭曲，进而推动放松规制的浪潮。从“道德人”到“经济人”，实际上都遵循了“完全理性”的假设，使相关分析都不可避免地卷入寻求经济效率的帕累托空想网。一厢情愿地去追求“理性政府”或“理想市场”，使规制与竞争长期处于二元对立的态势，导致相关理论研究与改革实践冲突反复，停滞不前。从20世纪30年代的大萧条到20世纪70年代的“滞胀”危机就是因政府与市场长期对立而酿就的苦酒。 　　规制框架下的竞争理论：规制与竞争互补关系的尝试。自20世纪60至70年代以来，规制研究开始关注对规制过程和行为的识别，在检验规制效果的同时试图回答政府干预是否有效以及如何提高规制效率等问题，在肯定“有限理性”这一理论前提的基础上寻求约束条件下的利益最大化路径，并在规制框架下派生出竞争理论，包括特许经营权竞争理论、可竞争市场理论、标尺竞争理论等。上述理论强调在具有规模经济效益的领域，以直接或间接形式的竞争替代传统政府规制，避免政府干预低效的同时带来竞争活力。但研究也表明，此种竞争仅限在一定范围内对规制进行某种程度的替代，因竞争产生的自治和福利必须以规制为前提，其实质是对规制失灵的弥补。以特许经营权为例，将竞争从空间范围转移到时间，在潜在竞争压力下维持一定时期的垄断经营，实现规模经济与竞争活力。但竞标阶段的竞争能否充分、中标者如何经营、如何保证产品和服务的价格和质量，重新竞标阶段的竞争能否充分等因素，都需要政府规制的有效介入。二者共同保证该领域的竞争格局与经营秩序。可竞争市场理论通过给在位垄断者构建一个潜在进入的威胁，激励其采取社会最优行为，以可竞争替代规制，有效解决自然垄断带来的低效问题。正如鲍莫尔所说，可竞争理论“可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制”。③标尺竞争借助区域间同类企业之间的对比与间接竞争，规避规制信息缺失问题，实现经营绩效的提高。总之，从不同规制理念出发，反映市场对规制的不同程度需求，政府规制与市场竞争二者的关系，在以完全规制和完全竞争为两端的谱系中进行若干中间定位的尝试，总体呈现市场机制强化与放松规制的趋势。 　　制度因素的引入：规制与竞争的互补融合关系。为应对市场失灵和规制失灵问题，近三十年来，政治经济学、法经济学、新制度经济学、产权经济学等学科运用各自研究优势，从更广泛的规制环境制度层面深入探求规制与竞争的关系。通过在规制政策中引入政治权力、法律、文化习俗、社会环境等