当前我国农村集体经营性建设用地入市面临的主要问题及对策研究.docVIP

当前我国农村集体经营性建设用地入市面临的主要问题及对策研究 　　摘 要：十八届三中全会《决定》明确提出，要建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地入市。当前我国农村集体经营性建设用地入市面临着所有权权属不清、土地权利主体不明确、法律法规不健全、交易市场体系和运作制度不完善、冲击国有城市建设用地市场等问题，需要从落实土地产权登记、修改相关法律、规范入市条件、方式和程序、制定合理的决策和利益分配机制、引入第三方评估机构等方面加以解决。 　　关键词：农村集体经营性建设用地；入市障碍；权益分配 　　中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20150632086 　　1 前言 　　农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。[1]农村集体经营性建设用地入市是指在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这是社会主义市场经济发展的必然要求、是解决当前征地矛盾的重要举措，为建设新型工业化和新型城镇化提供有力的土地资源支撑。由于我国现行农村土地制度的不完善和政治经济社会发展的现状，农村集体经营性建设用地入市面临着诸多障碍。 　　2 农村集体经营性建设用地入市历史沿革及现状 　　改革开放以来，中央政府根据我国经济社会发展的具体情况，不断推进农村集体建设用地“入市”的试点工作。1999年底，国土资源部确定安徽芜湖为全国唯一一个农村集体建设用地“入市”试点城市。2004年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。2005年初，国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，尝试在广东、江苏、重庆和成都等地城镇实行建设用地与农村建设用地增减挂钩政策。2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准可占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。2013年11月，十八届三中全会《决定》指出，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2013年12月20日，深圳市进行首宗“农村集体用地”入市拍卖，拍卖为1.16亿元，成为农地入市改革的“破冰”之举。[2] 蔡继明指出，当前我国农村集体经营性建设用地大概有16.5万km2，远超城市国有建设用地。[3] 　　3 农村集体经营性建设用地入市面临的主要问题 　　3.1 权属不清、流转无序、分配不合理 　　根据《土地管理法》，现有的农村集体经营性建设用地的权利主体有乡（镇）农民集体、村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织和村民小组。这种3个层级的农民集体组织共享农村集体经营性建设用地所有权的体制会造成2个问题：农村集体经营性建设用地所有权权利主体不明确，农村集体经营性建设用地所有权的排他性不强，一些利益主体乘虚而入，导致一些农村集体经营性建设用地不符合规划和用途管制的利用、部分地区的集体经营性建设用地无序、低效甚至违法使用的情况相当普遍，各地普遍出现的小产权房就是很好的例证；农村集体经营性建设用地所有权权利主体不明确，3个层级的农民集体组织都想参与入市，增加农村集体经营性建设用地入市的交易成本。同时，在各地农村集体经营性建设用地入市试点实践中，乡（镇）政府、村委会和村民小组等土地所有权权利主体都想从获得入市交易的部分收益，3个层级所有权权利主体地位的不平等将会导致土地收益分配的不合理。 　　3.2 缺乏健全的制度和市场体系 　　《土地管理法》对土地、建设用地的分类和界定中并没有对农村集体经营性建设用地进行明确定义，导致我国农村集体经营性建设用地面临着交易客体法律界定不清晰的问题。另外，《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。该项条款限制了农村集体经营性建设用地的交易范围和土地使用类型，阻碍了农村集体经营性建设用地的出让、租赁、入股，无法形成完善的土地流转市场体系。 　　4 农村集体经营性建设用地入市可能产生的不利影响 　　4.1 影响地方政府财政收入 　　2014年一季度，我国国有土地出让收入高达1.08万亿元，同比增长40.3%，但是同期地方本级财政收入只有