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日本地方政府环境管理对湘南地区的启示 　　摘 要 在先污染后治理的过程中，从“公害大国”到“花园岛国”，日本环境治理的成功，很大程度上得益于地方政府科学的环境管理。日本地方政府环境管理实践中科学的发展理念、完善的机构设置等经验，对正处承接产业转移初期的湘南地区的环境管理具有重要的意义。本文在介绍日本地方政府科学环境管理的基础上，通过中日环境管理对比分析，旨在为处于承接产业转移初期的湘南地区的环境管理提供有益经验。 　　关键词 地方政府 环境管理 承接产业转移 　　中图分类号：F224 文献标识码：A 　　从工业化初期追求富国强兵的目标，到二战后进入快速工业化时期，日本政府轻视产业发展带来的环境污染，片面强调经济复兴。直到20世纪50年代暴发世界震惊的“四大公害”，日本地方政府迫于各方压力，先于国家出台环保法规和政策，广泛听取民意，加强环境监管，治理环境污染。经过10余年的努力，日本成为经济环境协调发展的“花园岛国”。 　　2011年10月，湘南地区正式获批，成为第4个国家级承接产业转移示范区。作为湖南的南大门，郴州、衡阳、永州三市凭借区位条件优势、资源要素丰富、产业基础和配套能力较好等综合优势，在承接产业转移中大胆创新，先行先试，掀起产业复兴的热潮。但是，在抓住承接产业转移大力发展经济的契机的同时，如何实现环境保护和经济协调发展是湘南地方政府思考的重中之重。 　　日本“先污染后治理”的实践虽然取得了成功，但也付出了惨痛的代价，造成了无法挽回的损失。湘南地方政府在追求产业高速发展的同时，应该避免日本工业化初期“重经济、轻环境”的错误，坚持预防原则从日本地方政府环境管理中借鉴有益经验，将污染扼杀在摇篮，实现经济与环境保护协调发展。 　　一、日本地方政府环境管理的经验 　　（一）合理的机构设置。 　　日本地方环境管理部门有称部或局的，部（局）之下，设若干课、处、或科。日本的地方环境管理主管部门只对当地政府负责，一般不直接对应地方环保部门。地方政府还设环境审议和咨询部门，大多数的省厅下都设有各种审议会，由专家学者、已退休的中央和地方政府官员和来自企业、市民及非政府组织的代表组成，相当于专业决策咨询机构；同时地方政府还设有环境科学研究机构（属技术保障机构，为地方环境保护提供科学依据和解决办法）和派出行政机构（负责某一具体业务） 。 　　日本环境管理是一种地方主导和自主的垂直结构，地方政府对本辖区的环境质量负全责，而审议会和咨询机构的意见又使得政府制定的政策具有民主性和科学性。中央政府与地方政府、政府与企业环境管理的职能分工与管理关系划分明确，地方环境管理机构及企业环境管理组织是全国环境管理行为的主导力量。 　　（二）科学的政府政绩衡量标准。 　　日本地方行政长官由地区市民直接选举产生，行政长官在地方环境保护方面的态度会直接影响自己的得票，这是地方长官及其政府执政直接的推动力。因此，政党在选举时通常会打“环保牌”，他们对市民承诺要积极采取措施，治理环境污染。 　　在强大的公众压力下，环境保护成为地方政府的一项重要职能。他们树立“环保压倒一切”的理念，将环境保护至于政府各项职能的优先位置；各级政府坚定地执行环保相关法律及地方性法规，且在企业内部设有专门的环境保护机构。 　　（三）创新的环境政策。 　　日本地方政府拥有较高的地方自治权，在预算、立法和发展上有更大的自主权，从而使日本地方政府在当地环境管理中更具主动性。在不违反国家法律的前提下，地方政府会率先制定地方性法规、公害防止协定与行政指导要纲。例如：在20世纪50年代，东京、大阪、北九州等地方政府就颁布了烟尘和工厂污染防治的法令和条例；1964年，横滨市与东京电力公司签订了日本第一份“污染防治协议”，创造一种准自愿手段 。 　　与此同时，地方政府还实行经济技术援助对策。依靠单纯严格的执法来促使企业遵守严厉的法制是远远不够的，地方政府在资金、技术层面给予企业尤其是中小企业大力支持，提供各种减轻企业环境治理费用的举措，在雇佣专业人才与财政支出方面，地方政府付出极大的努力 。 　　二、中国地方政府环境管理的现状 　　（一）环境管理体制不合理，环境执行权薄弱。 　　目前我国环境管理体制的表现形式是环保主管部门为环境治理主体与政府有关环境职能部门分工管理相结合、中央政府与地方政府分级管理相结合的双向管理模式，地方政府环境行政执法部门之间权力重复性交叉。以环保部门为代表的我国大部分政府职能部门都是实行地方政府和上级业务部门的双重领导，上级主管部门负责工作业务方面的领导，而地方政府管着除工作外的大部分重要权力。作为环境治理的主管部门，环保主管部门没有核心的环境执行权，在具体的执法过程中，威慑力不够，执法效果也大打折扣。地方政府作为地方最有权的部门，既领导着