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我国循环经济立法的几个基本问题 高庆年 , 陈松林 , 方晓霞 　　关键词: 循环经济 立法 体系 制度 　　内容提要: 发达国家的经验表明，以立法为先导把循环经济的发展纳入法制化轨道进行全面推进是极为有效的举措。为此，我国政府提出到2010年建立比较完善的循环经济法律法规体系。这一体系的建立需要我们按照循环经济的发展规律和现实要求，有针对性地在各方面特别是在体制、制度等宏观方面进行系统设计和具体规范，以便为循环经济的发展提供切实的法律依据和法律保障。 　　与其他国家不同，我国走的是一条“赶超型”、“压缩型”的工业化道路，虽然经济成就令人瞩目，但也带来了极其严重的资源、生态和环境问题，而且，这些问题呈现出复合型的特点。据世界银行和国内有关机构测算，上世纪90年代中期，我国的经济增长有2/3是在对生态环境透支的基础上实现的。2003年，我国消耗了世界钢产量的30%、水泥产量的40%、煤炭产量的31%，但GDP仅占世界的4%，万元GDP能耗水平是发达国家的3—11倍。我国石油消耗量的1/3要靠进口，世界铁矿石和铝矾土贸易量中的绝大部分被我国采购。此外，我国人均占有量不到世界平均水平1/5的水资源和不到1/3的土地资源已出现全面紧缺的势头。 [1] 　　对既处在“黄金发展时期”，又处在“矛盾凸现时期”的中国，如何在应对上述问题和困难的同时，又能继续保持经济发展和社会进步?“循环经济”这一新的经济发展理念和模式便被纳入了人们的视野。所谓循环经济是指在经济发展过程中，按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，将其和谐地纳入到自然生态系统的物质循环和能量流动过程中，使重构的人工生态系统中的物质和能量都能在“自然资源——产品和用品——再生资源”不断循环的反馈式流程中得到合理、高效的利用，并将对生态环境的负面影响降至最低。 　　人们对循环经济的讨论、关注是多角度、全方位的，本文所关注的是我国制定相关立法，构建循环经济法律体系的几个基本问题。笔者认为，论及这一问题的必要性和特殊意义在于：第一，循环经济的发展需要改变现有的利益格局，物质循环链中的资源所有者、保护者、制造加工者、消费者等利益主体之间的关系，经济行业之间的关系，政府部门之间的关系，地区之间的关系等要适应循环经济发展的客观要求，从制度上进行设计与安排，使各利益主体之间的权利、义务、责任有明确的界定，从而使循环经济的发展有充分的法律依据与法律保障。第二，我国计划到2010年建立比较完善的循环经济法律法规体系。 [2]这需要我们根据循环经济发展的规律，重新审视和评价我国既有的法律、法规，对有碍循环经济发展的规定加以调整，对亟需规范的具体问题提出建议，使有关循环经济的法律、法规形成一个有机联系、和谐统一的整体。 　　基于上述考虑，笔者谈点自己的看法。 　　一、先制定基本法还是先制定专项法 　　许多人认为，“先分散后集中”是我国的一贯做法，也是我国的立法经验，所以，我国循环经济立法面临的主要问题是尽快制定《资源综合利用条例》、《废旧轮胎回收利益管理条例》、《包装物回收利用管理办法》等发展循环经济的专项法规以及具有法律拘束力的发展循环经济的标准规范及相关制度，如《重点用水行业取水定额标准》、《主要耗能行业节能设计规范》和《再利用品标识制度》等，现有的《清洁生产法》、《节约能源法》等已能满足循环经济法制建设的需要，待将来条件成熟时，再另行制定一部全面、系统的具有中国特色的《循环经济基本法》。 　　笔者认为，循环经济既不同于传统方式中的经济发展，也有别于通常意义上的环境保护，而是一种新的经济增长和经济发展模式。循环经济是当今人类发展观处于巨大转折过程中对传统经济增长方式和经济发展模式的变革挑战，而要完成这种变革和转变，仅靠一些零星甚至是散乱的微观层面的行为规范的调整显然是不可能的，必须首先从宏观上作体制、制度上的系统设计与安排。 　　按照制度经济学的观点，制度是经济发展的主要原因和前提条件。道格拉斯·诺斯认为，制度首先指的就是“制度环境”，即“一系列用来确定生产、交换和分配基础的政治、社会与法律规则”，其次是指“制度安排”，即“支配交换经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排”。 [3]由于有着与传统经济观念完全不同的发展理念，循环经济从其诞生之日起就比其他任何一种经济形式更加依赖于制度来保障。在循环经济中，诸如环境税、绿色GDP、政府采购原则、产品环境标志、扩展生产者责任、环境会计、绿色金融乃至渗透到WTO中的绿色贸易规则等，都在不同程度上与循环经济的制度体系有关。应当说，循环经济发展的过程同时也就是制度创新的过程。 　　不仅如此，我国循环经济发展的有关实践表明，宏观体制、制度的系统设计与安排还必须优先进行。 　　——“五小”(小造纸、小化工、小矿山、小钢铁、小水泥)企业在中国污染密