岳彩申张晓东金融监管制度发展的新趋势消费者保护与审慎监管的分离..doc

岳彩申、张晓东：金融监管制度发展的新趋势——消费者保护与审慎监管的分离 摘 要：美国次级抵押贷款危机爆发后，金融消费者保护与审慎监管的关系引起了社会的广泛关注和思考。在深刻反思危机原因后，美国出台了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，改革现行监管体制，设立独立的金融消费者保护机构，实现了金融消费者保护与审慎监管制度上的分离。与此同时，英国也颁布了金融监管改革新方案，计划于2012年前通过立法建立消费者保护与市场管理局，负责金融消费者保护和金融业务监管。如何加强对消费者的保护已经成为全球范围内金融监管制度改革和相关立法的重要内容，消费者保护与审慎监管分离并由一个机构集中承担这一职能的金融监管新格局正初见端倪，成为整合统一监管与分散监管、功能监管与机构监管等不同模式的监管新体制。[ 　　关键词：消费者保护；金融监管；审慎监管 　　 　　“法律可以限制金融机构施加在经济之上的风险，赋予监管者必要工具控制金融失败的影响，确保我们的纳税人不再为下一场危机买单。如果实施得当的话，（法律规定的）这些措施可以使得那些给金融系统带来较多风险的机构自己承担更多的风险（义务、责任），而纳税人和负责任的金融机构则承担较少的风险”。[1]法律“实施得当”的前提是监管体系本身的科学与高效，否则纵有良法也是徒然。美国《家庭住房权益保护法》早在10多年前就要求监管机构禁止不公平和欺诈性的抵押贷款业务，但直到危机爆发时才得到有关部门重视和执行。次级危机爆发前，金融监管机构在承担审慎监管职能的同时，同时也肩负着金融消费者保护的职责，这样的制度安排是否恰当，并没有引起社会的广泛关注。本轮金融危机爆发后，世界主要金融中心所在国纷纷总结教训，推出了金融监管改革新方案，美国于2009年6月公布了《金融监管改革：新的基础》， 并以此为蓝本于2010年7月15日正式颁布了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》。英国卡梅伦政府上台后，于2010年7月26日推出了新政府的金融监管改革方案《金融监管的新方法：判断、专注和稳定》，计划2012年底之前立法实施。 上述方案或法案均凸显了金融消费者保护的重要性，反映了金融消费者保护职能从审慎监管中分离并集中到一个机构的发展趋势。 　 　　　　　　　　　一、金融消费者保护与审慎监管分离的争议 　 　　美国次级抵押贷款危机爆发前，金融监管制度改革主要集中于统一监管与分散监管、功能监管与机构监管的模式之争，金融消费者保护与审慎监管之间的关系并没有引起人们的重视。用传统的监管理论解释，审慎监管机构承担金融消费者保护职能是再正常不过的了，只有稳健的金融机构才可能向消费者提供信赖的金融产品或服务，审慎监管和消费者保护需要关注相同的重大问题，因此，金融消费者保护的目标与审慎监管的目标是一致的，将这两个职责交由一个机构承担是妥当的选择。 　　除上述理由外，英美国家将金融消费者保护职能放在审慎监管机构中还有以下优点：首先，金融监管机构具有了解金融产品、金融机构经营方面的专业技能。除了消费者常规保护内容外，金融消费者保护还涉及金融交易规则制定、金融机构业务合规检查、金融消费者教育等，这些工作需要金融消费者保护的主管机构熟悉金融业务，而普通消费者保护机构在金融业务领域具有明显局限性。其次，金融消费者保护是金融机构的稳健经营的重要条件，两者间存在一定关联。金融业是典型的服务行业，没有客户就没有业务，特别在发达国家，消费金融占比较大，市场竞争较为激烈，只有保护消费者权益和信心才能保证机构的正常发展，并最终实现其稳健经营。第三，大规模损害金融消费者权益的事件还涉及到一个国家的金融风险与金融稳定，而防范金融风险、维护金融稳定是金融监管的基本目标。第四，本轮金融危机前，金融消费者保护的重要性和艰巨性没有得到社会的足够重视，金融消费者保护制度需求不足，为节约监管资源，减轻金融机构监管负担，两个职能放在同一个机构是合理的。 　　当然，对于上述两种职能合一的监管制度及其有效性，也有学者提出质疑。迈克尔?泰勒主张一个监管机构应当只有一个明确的授权、一个清晰的目标并对其负责。他在《双峰：新世纪的监管架构》一文中提出“双峰监管”理论，建议一国应成立单一的审慎监管机构（金融稳定委员会）和单一业务金融监管委员会（消费者保护委员会）。审慎监管机构运用审慎方法确保金融系统的健全、金融机构资本充足及控制风险；单一业务金融监管机构重点在于运用规则体系规范金融服务和保护消费者权益。[2]审慎监管与消费者保护之间的目标差异是建立专门的消费者保护机构的主要原因。对于审慎监管而言，其主要任务是建立与金融机构之间的合作关系，通过设置一系列审慎经营标准和指标，并且监测金融机构遵守这些标准的情况，督促其保持财务健康，实现稳健运营。一旦金融机构不能满足这些标准并对其稳健经营构成威胁时，审慎监管者