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公共危机的府际合作治理研究 　　摘 要 近年来，国内外公共危机的频繁发生，影响范围也越来越广。鉴于政府在公共危机治理中的主导作用，有关公共危机的府际合作治理成为研究热点，许多学者对其进行了研究。本文通过对公共危机、府际合作的概念进行梳理，总结国内外的府际合作类型和当前公共危机府际合作治理存在的困境，提出要创新公共危机的府际合作治理模式。 　　关键词 公共危机 府际合作治理 困境 制度创新 　　中图分类号：D630 文献标识码：A 　　在当今这样一个危机频发的时代，公共危机事件屡见不鲜，涉及范围越来越广，影响力、危害性也越来越大。政府作为公共事务的主要管理者在应对公共危机时需要进行府际合作治理，使中央与地方、地方与地方共同建构政策网络，逐步发展为一种网络的治理。作为新的研究热点，许多学者纷纷着手研究公共危机的府际合作治理。对现有的这些研究进行梳理，发现其中的不足，有利于更好地把握最新研究动态和发展趋势，创新公共危机府际合作治理。 　　一、相关概念的界定：公共危机与公共危机府际合作治理 　　20世纪60年代初，危机管理理论作为一门独立学科开始学术界出现，史蒂芬?菲克、罗森塔尔等人为西方公共危机管理理论体系的奠基做出重要的贡献。美国学者查尔斯?赫尔曼是最早将危机引入社会研究领域的学者。之后，美国学者罗森塔尔提出危机是一种对社会基本结构和核心价值观造成严重威胁，具有高度的不确定性和时间压力，并需要做出关键性的决策 。我国学者张成福认为，危机是一种紧急事件或紧急状态，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对 。钟健夫指出，“凡涉及公共安全的危机就是公共危机” 。另有学者认为，“公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危急境况和紧张状态” 。李燕凌等认为，“公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险危害或风险的事件” 。 　　综合以上观点，能够发现公共危机的一些特性，即突发性、衍生性、破坏性、持续性、影响重大等，并对社会公共利益造成威胁或已造成损失的。这些基本特征都要求政府及其它社会主体采取措施的状态或事件，因此，公共危机的一个重要的内涵就是政府对公共危机的有效治理，公共危机管理也是现代政府的重要职能和义不容辞的责任。 　　随着经济社会的发展，地区与地区之间的关系越来越紧密，一旦公共危机发生是不可能按照地区行政区域划分进行演变和扩散的。现代危机的本质特征就是跨界性 ，行政区行政的条块化管理与公共危机的跨界性在逻辑上就存在错配。因此在对公共危机的有效治理中需要进行府际合作。 　　20 世纪八九十年代以来，西方出现了府际合作治理理论。府际合作是不同的政府及其部门，以及经授权履行政府职责的其他组织之间以相互需要为基础、以“平等”的身份展开的各种形式的合作，其治理主体为政府及其部门等 。强调竞争与顾客导向的市场模式，国家或政府部门在治理过程中其关键作用但不是支配性作用。府际合作可以是纵向的，即参与合作的各政府（包括中央和地方）暂时摒弃官僚制下各自的等级进行“平等”合作，也可以是横向合作，同级政府间及其部门间合作、各级政府及其部门间纵横交错合作 。本文所指的公共危机府际合作治理，就是在中央政府与地方政府合作、地方政府与地方政府合作对公共危机进行治理。 　　二、公共危机的府际合作治理模式 　　（一）国外的公共危机府际合作治理模式。 　　在欧美的大都市地区，中心城市周边的市、镇行使独立的自治权。由于一些公共物品供给及公共危机治理需要跨越自治市、镇的管辖区合作进行。出于对跨辖区治理和大都市区范围内的横向合作需求，组建统一的大都市区政府提上议程。大都市区政府在整个都市区范围内行使类似地方政府的整个职能；而自治的地方政府的主要职能包括规划、消防、治安等。在公共危机治理中，通过危机管理行政区对区域内的公共危机进行管理。如1889至1895年间，马萨诸塞州议会创设了大都市区污水处理行政区，以服务于波士顿市及其周边地区 。 　　但随着中心城区周边地区公共服务及危机管理能力的提升以及民众崇尚地方自治，选民普遍不支持。即使是新区域主义者也意识到大都市区政府，在很大程度上只是一种期望和梦想 。为了协调区域一体化的发展和民众的自主诉求，政府间合作实施跨区域治理。主要有以下两类： 　　一种是政府联合协会模式。通过设置各城市政府间协调机构，重点对具有明显跨界需求的公共事务进行协调，以解决城市之间较为突出的矛盾与问题。这是一种城市联合管理与协调体系，而非城市政府结构的联合体。政府联合协会模式对减少城市分治有良好作用，但由于缺乏威信和权力，难以解决区域出现的比较尖锐的矛盾。 　　另一种是特别管理区政府。国外各地方政府之间为了某种共同的行政上的目的， 将各自的全部或局部区域合并成履行某一特别职能的管理