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地方政府性债务管理法制化建设研究 　　[摘 要] 近年来，我国各级地方政府依托政府性债务在新城镇化建设过程取得了一些成绩，但也导致了地方政府性债务迅速增加。债务管理存在制度未全覆盖，债务增长快，监管难度大，融资平台管理不到位，债务负担大，偿债方式单一等问题。究其原因在于地方政府的财权与事权不对等、基础设施建设高投入、缺乏立法、干部考核机制存在缺陷，融资渠道狭窄。地方政府性债务管理应加快实现法制化，干部考核问责机制化，规范融资行为，加快推进财政体制改革与强化债务风险预警系统。 　　[关键词] 地方政府性债务；管理法制化；研究 　　[中图分类号] F270 [文献标识码] B 　　长期以来，我国经济社会高速发展，国家综合实力逐步迈入大国强国之列。随着经济发展和社会进步，地方政府性债务的无序增加和规模膨胀已是不争的事实，导致信用风险也相应加大，地方政府性债务风险直接影响各级地方政府的公信力和社会稳定。因此，如何加强地方政府性债务管理，特别是实现债务管理法制化成为当前乃至今后重要课题。 　　一、地方政府性债务的现状 　　近年以来，我国各级地方政府依托政府性债务在基础设施、农林水利和生态环境建设，以及保障性住房建设方面发挥了积极重要作用。但随着先前各级地方政府的“业绩工程”和“形象工程”热，直接导致地方政府性债务规模迅速增加。截至2013年6月底，36个地方政府债务余额为178908亿元，其中：省级债务余额为51939亿元，市级债务余额为72902亿元，县级债务余额50419亿元，乡镇债务余额为3647亿元。比2010年增长66.93%，增长幅度比较大。 　　地方政府性债务偿还本金近3年均在债务余额的10%以上，偿还压力和财政风险依然较大，特别是2014年偿还本金占比近20%，绝对可以说是对地方政府财政一次考验。 　　二、地方政府性债务管理存在的问题及成因分析 　　（一）地方政府性债务管理存在的问题 　　2010年以来，以摸清债务底数，防范债务风险，审计署开展了全国性地方政府性债务审计（包括抽查），基本是一年一次，隔年一大审，一抽查，地方政府性债务审计监督已经常态化。通过对审计署审计公告数据分析和归纳总结，债务管理主要存在以下问题。 　　1.政府性债务管理制度已经逐步完善，但仍没有全覆盖。截至2013年6月底，有23个省级、298个市级、1736个县级出台了综合性的政府性债务管理制度，仍有部分省市县没有出台相关债务管理制度。 　　2.政府性债务资金来源呈多样化，监管难度加大。2013年审计中出现BT、信托、融资租赁等债权人类别，占当期债务比例为17.51%，以上债务方式融资成本高，隐蔽性强，不易监管，蕴含新的风险隐患。 　　3.地方政府一类债务增长较快，增长呈现倒金字塔形。截止2013年6月，省市县三级政府一类债务余额比2010年增加38679.54亿元，年增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。越是下级政府，债务增长越快，且还款能力弱。 　　4.部分地方政府债务负担大，偿还债务出现困难。从2013年国家审计结果中不难看出，地方政府本级中有10个在2012年一类债务的债务率超过100%；加上二类债务，有16个债务率超过100%。另外，从逾期债务率看，地方政府本级2012年二类债务和三类债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。政府性债务逾期率增长，直接影响地方政府公信力。 　　5.地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。2013年6月10日审计署审计公告指出“截止2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府一类债务余额的37.23%。”部分政府依赖程度更高，可以说主要依靠土地出让收入偿还政府性债务。 　　6.融资平台管理不到位，部分偿债能力不强。一方面，融资平台退出管理不到位。2012年底有1个省会城市本级的18家融资平台公司和4个省本级以“退出类平台”为理由，少统计政府性债务2479.29亿元，游离债务监管之外。另一方面，部分融资平台偿债能力不强。2012年融资平台偿还的债务本息3618.85亿元，其中以财政资金偿还1205.75亿元、占比33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占比20.42%，两项共占比53.74%，比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。 　　（二）地方政府性债务管理存在问题的成因分析 　　地方政府性债务管理水平在我国一直停留在行政约束层面，甚至在有些地方政府还未制定配套规章制度，因此，债务法治管理上的弱化是一个长期存在的问题。 　　1.中央与地方政府之前的财权