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浅谈我国城乡规划制度设计方法 　　【摘要】《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施带来了我国城乡规划体系内外环境的革新，为制度的建设与完善提供了契机，但新规划法仍存在立法遗憾。本文研究运用新制度经济学理论，针对我国城乡规划实施困难的现状，从均衡准则、现实依据、行为假设、制度目标等四个方面探讨了制度设计的一般方法。 　　【关键词】城乡规划；实施；制度 　　城乡规划的重点和难点均在于实施，有效的制度设计对于改善当前的实施困境具有重要意义。城乡规划制度设计应当以行政权与公民权的均衡准则为指导，以社会现实为依据，以贴近事实的主体行为假设为前提，并确定恰当的制度目标。 　　1制度设计的均衡准则 　　行政权与公民权的均衡，是城乡规划制度设计的基本准则。两者之间的“失衡”，必将导致制度不同程度的落空，均衡准则包括以下几层含义： 　　（1）当前我国城乡规划实体法中，规划主管部门处于管理者的优势地位，行政权明显优于公民权。而在城乡规划程序法中，行政权力又往往受到过多的限制。行政相对方利用法律薄弱环节钻空子的现象十分普遍，行政人员利用程序缺陷“寻租”或营私的空间也很大。在制度设计的起点上，就应当针对现实情况，在实体法上以增强公民权为主要方向，而在程序法上则以改善行政权的运行环境为重要目标。 　　（2）规划行政主体与相对方保持基本均衡态势，并通过博弈达到最优结果。目前在规划许可、行政处罚等主动行政行为中，规划行政主体的地位十分突出。而一旦进入行政诉讼、行政复议，乃至信访等救济程序之后，则相对方占有一定优势。要实现规划行政主体与相对方的地位总体平等，就应当在主动行政行为中，充分提高相对方的主体地位。而进入救济程序后，也应当充分重视行政机关的主体地位。 　　（3）规划行政主体与相对方之间的互动与合作是一个动态变化的过程，因而相应的激励与约束机制也必须与之同步。只有这样，城乡规划法所配置的资源才能实现最优化，从而实现规划权和公民权的配置与现实需求之间的动态平衡。 　　2制度设计的现实依据 　　城乡规划制度设计不可能超越其所在的社会现实，当然，也并非完全是社会现实的消极反映，而是在一定程度上反作用于社会现实。因此，制度设计必须在现有约束条件与发展趋势之间寻求平衡。制约城乡规划制度设计的现实依据包括以下几个方面： 　　（1）社会经济发展条件。不尊重现实社会经济发展条件的制度设计必然造成不良后果，这一点在早期的城乡规划实践中已经得到印证。相同或相似的具体制度，对于不同地域而言往往意味着不同的价值或效用。 　　（2）信息传递机制。信息是主体决策的重要依据，信息不对称就可能诱发机会主义。深刻认识规划行政主体与相对方之间、规划行政主体与公务人员之间等主要信息传递机制的现状特征，并通过恰当的制度设计以消除或减少信息不对称现象，对于促进城乡规划的实施具有重要意义。 （3）现有城乡规划制度的制约。城乡规划制度设计在很大程度上受制于既有的城乡规划制度体系。一般而言，成功的制度设计不应当割裂历史，而只能通过局部调整和逐渐修正的方式。制度演化是一个“累积因果”的过程，是对物质环境和约束条件的逐渐适应。宋功德先生曾指出：“设计全新的制度蓝图虽然比设计制度过渡更加吸引人，但未必需要更多的智慧”，可谓一语中的。 　　3制度设计的行为 　　假设在制度设计中，主体行为假设只有接近城乡规划实施的真实情况，才可能确保其有效性。城乡规划制度设计的主体行为假定包含自利动机、能动个体和有限理性三个方面： 　　（1）经济人的自利动机斯宾诺莎认为：“按照人的本性，每个人总是以最大的热情追求自己的私利；只有在他认为这样做有助于加强自己的地位的情况下，他才会去支持别人的利益。”当然，他所谓的私利是广义的，包括主体获得的任何物质或精神的“满足”。 　　（2）主体能动性 　　传统微观经济学认为，个人决策是在给定的价格参数和收入的条件下，追求个体效用最大化。个人的最优选择只是价格和收入的函数，而不是其他人选择的函数，他既不考虑自己的选择对别人的影响，也不考虑别人的选择对自己的影响。而能动个体是根据博弈论的理论假设，强调个人效用函数不仅依赖自己的选择，而且依赖他人的选择，个人的最优选择是其他人选择的参数。 　　（3）有限理性 　　规划行政主体的理性表现为根据既定的制度制约、技术制约以及其他环境因素的制约，在进行综合权衡后选择自身利益最大化策略。当然，也表现为受自利动机的驱使而追求制度变革、技术创新，或者通过改变行为选择的约束条件来实现利益最大化。对于相对方而言，则是在不受到法律制裁的严重后果的前提下，利用实体和程序法上的缺陷，谋取自身利益的最大化。因此，规划主体应当推定为理性人，但这种理性人具有的理性是有限的。可以说，在制度设计中将规划机关的公务人员以及相对方假定为有限