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政府会议纪要的法律性质研究 　　摘 要：政府会议纪要是记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项的法定公文形式，究其法律性质，其不具有抽象行政行为性和具体行政行为性，不能直接对外适用，不能作为具体行政行为的直接依据，不应具有可诉性。当前，部分行政机关未能准确辨别会议纪要与其他行政公文的区别和差异，直接对外适用会议纪要指导和管理相关行政事务，给司法实践和行政相对人权益救济带来诸多困扰，也违背了依法行政的原则。对此，应明确会议纪要的法律性质，准确区分不同公文；细化会议纪要的效力范围、发布程序和形式；规范会议纪要记载事项转化适用的程序和流程；加强政府依法行政，严格行政公文的依法适用。 　　关键词：会议纪要；法律性质；内部性；转化适用 　　中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）02-0082-06 　　公文应具有严谨性、准确性，它在某种意义上代表着政府的权威和公信力。当前，部分行政机关对会议纪要的不规范适用给政府和公民都带来了不利的影响，特别是权益因此受到损害的相对人难以找到依法维权的依据。造成会议纪要的不规范适用的原因，一方面是因为法律法规对会议纪要规定的不明确，造成在实践运用过程中的不同理解和执行；另一方面是部分政府机关没有严格按照规定适用政府公文，违背了依法行政的原则并损害了相对人的权益。因此，对政府会议纪要进行法律性质的研究，从而进一步完善相关公文制度，对规范行政机关的公文适用、保护行政相对人合法权益都具有重大意义。 　　一、政府会议纪要与其他行政公文的对比分析 （一）会议纪要的含义和特点 　　我国《党政机关公文处理工作条例》[1]（以下简称《条例》）第8条规定：“纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。”①作为法定公文种类的政府会议纪要是根据政府会议记录和会议文件以及其他有关材料加工整理而成，是主要用于记载、传达会议情况和议定事项的行政公文。 　　会议纪要是反映会议基本情况和精神的纪实性公文，主要具有综合性、纪实性、概括性、备查性等特点。综合性，即其记载的内容不是会议内容一字不差的全部记录，而是通过记录员综合提炼、概括归纳后形成的结果。纪实性，会议纪要必须是会议宗旨、基本精神和所议定事项的概要纪实，必须全面准确地反映会议情况和基本精神，其内容必须真实、准确，不能随意增减和更改内容，任何不真实的材料都不得写进会议纪要。概括性，会议纪要是对所有会议材料的概括、综合和提炼，会议纪要必须精其髓、概其要，以极为简洁精炼的文字高度概括会议的内容和结论。既要反映与会者的一致意见，又可兼顾其他有价值的看法。有的会议纪要，还要有一定的分析说理。备查性，即会议纪要对会议精神和议定事项分类别、分层次予以归纳、概括，使之成为眉目清晰、条理清楚的记载，对会议内容的真实记录和全面概括，可以为之后的争议提供备查、参考的作用。 　　（二）会议纪要与其他行政公文的区别 　　在《条例》第8条中，一共规定了命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、决议、公报、意见、函、纪要等15个文种，单就这15种不同公文的具体格式、行文规则、发文程序等并未分门别类的具体规定，只是予以笼统地规定和说明。但就政府会议纪要的形式、内容和作用来讲，其与另外的14类公文有着明显的区别。 　　1.会议纪要的内容和作用与其他公文不同。《条例》第8条第15款规定：“纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。”从《条例》的规定中可以看出并未对政府会议纪要的作用予以明确的规定，只说明了适用的情形；从其范围来看，政府会议纪要所记载的内容以会议讨论的事项和结果为主要内容，是对会议核心研讨内容的归纳整理和记录，具有综合性和概括性；而其他公文的内容主要针对具体事项的详细全面的规定和记载。有观点认为会议纪要有依据作用、素材作用和备忘作用[2]，笔者认同上述观点，且认为会议纪要的作用与其他公文作用最大的区别在于其作用对象的不同：会议纪要的作用对象主要针对行政机关内部，而其他公文以针对行政相对人或行政机关外部为主。虽然《条例》中没有明确规定会议纪要不具有对外行政的效力，但就其与命令、决定、公告、通告、通知等正式对外的公文相比，其具有在行政机关内部流通、备查的作用，不具有对外行政的效力。 　　2.会议纪要的适用范围与其他公文不同。就政府会议纪要的主要内容和作用来讲，它不同于其他公文，是对政府各类会议的会议内容、议定事项和会议情况进行记载，有记录和待查看、进行传达会议精神的效用。从政府会议纪要的作用可以反推出会议纪要的适用对象是以参会的相关部门或者会议纪要记载事项所涉及的部门为主，其适用范围限于行政机关内部。而其他公文以对外公布并对特定或者不特定行政相对人发生效力为主，其适用范围以行政机关以外的公民、团体、社会组织等为主