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政策终结理论演进中的基础性概念述论 　　摘 要：政策终结理论发端于20世纪50年代，70年代中期开始成为公共政策科学领域中的焦点问题。作为新兴研究领域，国内的相关研究刚刚起步，故有必要对其基础性的概念做系统的梳理。政策终结是政府对过时的、无效的政策、项目、组织的活动甚至政府部门的职能的取消与废止。除了取消与废止外，对旧政策、项目等的修改或调整表面上看是原有政策的延续，而实际上是新政策的出台，是新旧政策的更替过程。因此，政策终结使得政策过程形成了良性循环，其实质是政策自身的扬弃。 　　关键词：公共政策；政策终结；基础性；政策更替；扬弃 　　中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）012-0084-05 　　20世纪50年代，美国兴起了一场“公共政策运动”。受其影响，现代政策科学的研究逐渐显示出力量。同时，随着“后工业化社会”的到来，西方社会一系列经济社会政策需进行大量的调整和终结，使得政策终结的现象在政治过程中频繁发生。由此，公共政策的研究由偏重政策制定转向对整个政策的生命周期的探讨，政策终结的现象也随之开始得到重视。然而，当代社会的高度复杂性和不确定性使得政策终结成为一项复杂的工作。政策终结产生的原因如何？终结过程中会遇到什么样的障碍？终结应当采用什么样的策略？这些基础性问题的探讨对于深入理解和运用政策终结理论具有重要的指导意义。 　　一、政策终结研究的发展阶段 　　虽然关于政策终结的研究在20 世纪50年代就已经出现了，但直到70年代中期才开始受到学界的重视。考察半个多世纪以来政策终结研究的成果，可以将其发展脉络分为两个阶段：基础性研究阶段和实证性研究阶段。 　　1.基础性研究阶段（20世纪70年代中期——80年代末）。从最早将政策终结作为公共政策过程主要环节之一并进行研究的拉斯韦尔开始，这一阶段中学者的研究主要集中在对政策终结的理论体系构建与概括方面。研究大多采用了较为宏观的视角，尝试通过对政策终结的历史发展和演进逻辑的研究，寻找政策终结的因果关系，提出政策终结的策略方式，总结政策终结的一般规律。 　　2.实证性研究阶段（20世纪90年代初——21世纪）。从20世纪90年代开始，学界对于政策终结的研究逐步由宏观为主转为微观为主，大多在前期理论研究的基础上进行总结和梳理，强调政策终结的具体化与可操作化，并将政策终结作为一个动态过程进行深入研究。案例的引进是这一时期较为突出的特点，研究中出现了较多现实中政策终结的成功案例，并将这些案例进行比较分析，对前一时期的许多理论、框架等成果做了实证性的检验。同时，也有学者从新的视角尝试构建政策终结的分析模型。 　　本文着重于对第一阶段的基础性研究成果进行梳理。 　　二、政策终结研究的基础性成果 　　从已有的研究成果来看，基础性研究阶段中学者的关注重点集中在有关政策终结的概念、原因、类型、影响因素以及政策终结的策略等方面。 　　1.政策终结研究的概念。最早提出政策终结这一概念的是Lasswell。他认为，政策终结是关于取消政策方案，以及研究有关相信某种政策必须继续而采取某种行动或因政策终结而丧失价值的人们之主张的活动。[1]但他仅仅对政策终结进行了定义，而并未对其具体内容做深入研究。1974年，Brewer在《Policy Science》杂志中提出了政策过程的六阶段论。他把政策终结定义为政府对那些已经无法发挥正常功用的、多余的、过时的以及不必要政策和项目进行调整的行为。[2]“调整”可以包括政策修改，政策终结时常与实施一项新的政策相关。[3]Eugene Bardach则把政策终结看做一种政治过程，即政府终止那些无效的、过时的公共政策、项目和机构的行动，且政策终结是政策选择过程的一种特殊情况，即如果接受政策A，实质上就意味着削减或取缔政策B。[4]Peter DeLeon在 1978年提出政策终结还应包括终结部门的功能，即政策终结是谨慎地终止相关政府部门的功能、项目、政策及组织的活动。他强调政策有其重点所在，同时，对于终结的实施具有一定的自由裁量权，故前人提出的较为绝对的终结某项政策或项目等应当修正为“部分终结”，即为使相关部门的功能、项目、政策和机构能继续存在，政府对其采取的重新定位的行为。[5]1997年，Mark.R.Daniels在《终结公共项目：一个美国的政治悖论》一书中对先前关于政策终结的研究做了系统的回顾，并提出了自己的看法。他将政策终结定义为，“有计划地终止某项政府项目、政策或机构，这不仅包括缩减机构的预算，而且包括将政府的服务民营化。[6]5 　　随着政策终结研究在西方不断深入，我国的学者也开始关注这一议题。陈振明将政策终结定义为政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那