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欧洲福利政策的转型及其启示 　　摘要 如何为非正式就业群体提供社会保护是目前中国社会政策发展面临的新挑战。在欧洲福利改革中，德国选择“加层”弹性就业者的保障，英国增加技能培训和削减社会福利，丹麦将慷慨社会安全体系和积极劳动市场措施结合起来，目的都是加强劳动市场的弹性安全。对此，中国社会政策必须有所借鉴，从“就业保护”思维向“失业保护”观念转变，加强工资协调机制作用，调和攸关利益者之间关系，以切实保障政策实施的连续性。 　　关键词 欧洲福利改革；非正式就业；弹性安全；积极劳动市场政策；失业安全体系 　　中图分类号 C91 　　文献标识码 A 　　文章编号 1004-4434（2013）01-0096-06 　　一、引子：增长、就业与福利 　　30年的改革開放，伴随着大量劳动力向非公经济转移，大量的农村剩余劳动力向城市非农产业转移，中国创造了令人瞩目的经济增长奇迹。这一阶段，社会政策被视为配合或辅助经济体制改革的工具。社会保障整体水平与需求相比严重不适应。国家在社会保障领域逐步退出。中国開始面临就业和社会保护的双重挑战。一方面，农民工、城镇就业困难人员和大学毕业生成为非正式就业群体的最主要组成部分，開始引起中央政府的关注；另一方面，我国目前的社会保护机制是和正规就业直接挂钩的，因而这三个群体更容易被排除于正式的社会保障体系之外，生存状况令人堪忧。经济增长、就业和社会保护之间的关系到底为何，这些争论在社会政策领域持续不休。我国到底应该如何应对快速经济增长下劳动市场风险和社会保护的缺失？为此，我们考察西方福利国家改革的经验，因为同样的社会转型和争论都发生在20世纪90年代的西方国家。 　　20世纪末，充分就业的日渐式微，以及随之兴起的劳动市场弹性化，改变了传统福利国家的运作逻辑，稳定的国家税源无以保障，慷慨的福利支出难以为继。虽然这一模式有利于全球生产供应链的布局，使得人力的运用也日趋全球化，但是也使得劳工被排除于正式社会安全体系之外，而落入“非典型底层劳动市场”。如何在就业和福利之间找出新的解决之道，成为了后福利国家时代的新政策命题。 　　各国福利改革围绕着就业弹性（flexibility）和福利安全（security）的轴线展開。弹性是指放松劳动市场中工作组织与劳资关系的规制程度：安全是指增进劳动市场内外弱势群体的社会保护。弹性与安全的关系到底如何？以往的讨论注重两者之间的交换关系。但是，社会政策变量可能使两者向相同的方向移动，而形成趋同效应。Muf-felsLuijkx认为，要想达到高弹性与高安全的双重目标（flexicurity），必须同时促使政府、雇主与劳工的行动化（activation），采取知识经济的思维，在劳工的工作生涯过程中，进行人力资本投资，提升劳工本身的就业能力与弹性因应能力。相反的，负面的不弹性-不安全（inflexicurity）同样可能发生，MuffelsLuijkx称其为双重束缚（double-bind）。由于人力资本投资的缺乏阻碍了员工的流动性和就业能力发展。再加上严格管制、区隔化的劳动市场，最终使得员工面临转业、失业和职场就业的不安全威胁。可见，强调人力资本投资和培训的积极劳动政策逐渐成为解决失业问题的新政策思维。 　　本文选取德国、英国和丹麦，分别代表传统保守主义体制、自由主义体制和社会民主主义体制的福利国家，从弹性与安全的视角检视各国如何应对全球化下经济增长低迷和劳动市场嬗变，以提供我国社会政策转型的新思维。之所以选取福利资本主义的三种类型作为研究对象，缘于我们想探究制度这一变量到底如何影响各福利国家改革轨迹。因为各国社会政策转型是紧紧相嵌（em-bed）于政治经济制度之中，我们不可忽略这一变量的作用。 　　二、德国、英国和丹麦的福利改革 　　（一）德国福利改革：安全优于弹性 　　一个希望得到养老金的人，一般不会好斗，而且易于管理。卑斯曼的这句名言使得德国成为世界上最早開始建立社会保障体系的国家，但高福利的“可口甜饼”在不知不觉中渐渐变成“烫手山芋”。原因是高福利导致德国企业成本居高不下，再加上东欧低廉劳动力的竞争压力，大批制造业開始外移。到1990年代，德国经济增长低迷，失业率高企，造成严重的财政赤字。德国国内開始呼吁解除劳动市场管制程度，并降低社会福利水准。工会主义者渐渐不再强烈反对劳动市场弹性化，但要求有较好的社会安全体系施以配套。更重要的是，多年优渥的福利培育了一批正规就业的既得利益者，福利的改革陷入“谁改革、谁下台”的政治困局。 　　在这种背景下，德国采取内部弹性的发展策略，避免对现有正式社会保护体系造成直接冲击。这种发展模式的政策理念就是不直接涉及劳动契约解除与否的问题，而是从改变劳动方式流程着手，推动特定形式的弹性政策项目，再强化相对的社会保障。主