深化结构性减税的制约因素及其化解路径.docVIP

深化结构性减税的制约因素及其化解路径 　　〔摘要〕 深化结构性减税的制约因素主要包括：财政收入增长放缓与财政支出刚性需求间存在矛盾，税制结构不完善，各级政府唯财政收入的治税理念和量化的税收征管目标，现行税费结构中存在大量的非税收入。化解结构性减税制约因素的基本路径是：以优化财政支出结构和管理水平缓解财政收支矛盾的现实压力；以结构性减税为契机，推动税制结构完善，重构中央与地方财力分配机制；建立清费正税统一的联动机制，突破税费结构对结构性减税的限制性约束；更新税收征收管理理念与考核办法，实现依法征税。 　　〔关键词〕 结构性减税，制约因素，化解路径 　　〔中图分类号〕F812.4 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）06-0093-04 　　结构性减税是“十二五”财税体制乃至经济改革的重要举措。结构性减税政策早在2004年全面取消农业税时期就已提出，到2008年，基于金融危机的背景，我国正式提出并实施了旨在刺激经济的“一揽子”结构性减税政策，作为新一轮反周期财政政策的闪光点，结构性减税提出伊始就备受各界关注，我国学者围绕结构性减税的内涵、功能定位与成效等方面进行了较为全面、深入地研究。实施五年来，结构性减税政策又经受了欧债危机、国内通货膨胀压力增大以及国内经济增速放缓等外部冲击，至2011年，随着营业税改征增值税从试点向全国范围的推开以及个人所得税费用扣除额从2000元调高至3500元，可以说真正意义上的结构性减税步入深水区，制约结构性减税实施的诸多深层次因素逐一显露。这些制约因素主要包括以下几个方面： 　　（一）财政收入增长放缓与财政支出刚性需求间存在矛盾。结构性减税政策实施的前两年，无论是GDP的增长还是税收的增长，都保持着良好的态势，尤其是当许多国家身陷金融危机泥潭时，我国税收收入实现了10%以上的高速增长，2009年经济保持了8%以上的增长速度，2010经济增速更是达到了10.3%，这为减税政策的实施提供了充裕的空间。而从2011年开始，结构性减税在运行中面临着和头两年完全不同的局面，在这一年我国先后调整了个人所得税起征点，推出了房产税试点，在上海开始试点营业税转增值税，并正式出台资源税试点方案，等等。而当前新一轮减税政策正面临着经济增长放缓，由此带来税源萎缩，财政收入增速下降的局面，无疑将削弱财政的承受能力。 　　从宏观数据来看，自2011年下半年以来，我国经济下行趋势明显。从表1中GDP分季度增长速度来看，我国GDP增速在2012年破八的基础上呈逐季回落趋势。进入2013年以来，在外围经济环境没有明显不利因素的情况下，我国经济仍呈下滑状态。经济增长放缓导致税源萎缩，由此带来税收收入乃至财政收入增速大幅度回落。据财政部网站消息，2012年初以来，全国公共财政收入从往年月均增长15%～30%迅速降至8%～15%，年均增长12.8%，比2011年同比回落12个百分点。从分季度的统计数据来看，2012年财政收入除四季度回升为19.9%（主要由于2011年四季度经济下行，基数较低的原因），其他季度均呈现趋势性下滑，2013年第一季度财政收入仅增长6.9%，首次低于同期GDP增长速度。根据2013年财政预算，全国财政收入 126630 亿元，增长 8%，低于2012年全国财政收入同比增幅 12.8% 〔1 〕，与2010年和2011年全年公共财政收入增速21.3%和24.8%相比，回落幅度更大。与此同时，结构性减税正稳步推进，随着“营改增”在全国范围内的展开，结构性减税只会向前不会倒退，这无疑会使财政收入增速下降与结构性减税之间的矛盾凸显出来，加大了政策操作的难度。 　　另一方面，从财政支出来看，仍维持刚性需求，压力加大。未来我国的民生、社保、农民工市民化将需要增加巨大的财政支出。我国一直存在着民生支出相对不足的问题，改善民生是这些年政府工作的重点，也是积极财政政策的重要内容。在当前经济形势下，民生支出必然大大增加，同时，城镇化的发展需求也将使财政支出保持在高位运行。以2012年为例，累计财政支出125712亿元，比上年增加16464亿元，增长15.1%。〔2 〕财政支出增速远远超过同期财政收入，其结果必然是财政收支矛盾不断加大，如果没有切实可行的减支措施，必然会对税收收入提出更高要求。 　　在财政收入增速放缓，财政支出依然保持较高增长的背景下，财政收入和支出之间的矛盾无疑会制约结构性减税实施的力度，压缩结构性减税施展的空间，这是当前结构性减税实施中面临的现实约束。 　　（二）税制结构不完善。结构性减税是在既定的税制结构框架内实施，税制结构内生的稳定性限制了减税政策的选择空间，同时，作为有增有减的结构性安排，减税政策效应会通过税制结构的优化体现出来。由此，税制结构是构成减税效应的制