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规范性文件的监督机制研究 　　（中央民族大学 法学院，北京 100081） 　　【摘 要】为制约行政权力，保障公民权利，维护法制统一，我国有必要对规范性文件进行监督。那么如何监督呢？“黄灯理论”给了我们必要的指引。根据该理论的启示，完善规范性文件监督机制应当从以下几个方面出发：一是强化内部监督机制，主要是完善备案审查制度、行政复议制度、规范性文件清理制度；二是健全规范性文件的外部监督机制，主要是加强权力机关、司法机关的监督，扩大规范性文件制定中的公众参与。 　　【关键词】规范性文件；内部监督；外部监督；黄灯理论 　　一、对规范性文件的进行监督的必要性 　　所谓规范性文件，是指除了法律、法规、规章以外，由行政机关依照法定权限和规定程序制定，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，并具有普遍约束力可以反复适用的各类行政文件的总称。规范性文件在行政领域发挥着日益重要的作用。从积极意义上来说，作为行政机关贯彻执行法律、法规、规章的行政管理措施和行政方式，规范性文件细化了法律的内容，填补了“法律缺口”，适应了现代社会的需求。然而，其潜在的危害性也不容忽视，因此加强对规范性文件的监督十分必要。 　　（一）对规范性文件进行监督是制约行政权力的需要 　　规范性文件制定权属于行政权的范畴。行政权具有扩张性，“行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介其放射都要扩大一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的动力”。按照孟德斯鸠的观点，一切有权力的人都容易滥用权力，要防止权力的滥用，就必须以权力制约权力。可见，权力的扩张必然导致权力的滥用与腐败，除非对权力进行有效监督。因此，对规范性文件进行监督才是防止权力滥用的釜底抽薪之举。 　　（二）对规范性文件进行监督保障公民权利的需要 　　公共选择理论表明：人们必须破除凡是政府都会全心全意为公共利益服务的观念，而应当看到政府在制定政策时，难免受个人利益、部门利益或地方利益的影响，常常会不顾及公共利益和公民权利，以求尽可能多地获取他们想要的东西。这一理论揭示了行政权侵犯公民权利的可能性。如果不对规范性文件进行监督，这种可能性就会转化为现实。近年来，行政机关“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”等问题让民众深受其害。值得注意的是，规范性文件在一定区域内具有普遍适用性，一旦存在缺陷，将会对公民的权益造成广泛的损害。因此，为保障公民权利，应当对规范性文件进行监督。 　　（三）对规范性文件进行监督是维护法制统一的需要 　　法制统一是我国宪法的一项重要原则。这一原则要求，一国的法律文件及其规范和制度按照效力等级组成一个有机联系的整体，下位法规范和制度的内容不得与其上位法相抵触。规范性文件具有行政立法的性质，其内容不得与宪法、法律和法规相抵触，不得超越立法权限，规范性文件之间也要协调一致，这是法制统一的必然要求。唯有对规范性文件进行监督，才能达到该要求。 　　二、我国规范性文件监督机制的现状 　　（一）“黄灯理论”的启示 　　如何加强对规范性文件的监督呢？实践的困境可以从理论中找到解决途径，“黄灯理论”对该问题的解决具有指导意义。《法律与行政》一书阐述了英国行政法学领域的三大理论，即“红灯理论”、“绿灯理论”和“黄灯理论”。“红灯理论”强调从外部（重点是法院）控制行政权，“绿灯理论”寄希望于通过政治秩序对行政权进行内部控制。 　　“黄灯理论”博采红灯理论和绿灯理论之长，认为行政法应向“防火”和“救火”功能发展，并在法院内外都找到解决方案。在内部控制上，应当通过官僚制度自身之等级结构进行内部控制，通过规则对行政裁量权进行限制。在外部控制上，该理论强调公众参与和司法审查。一方面，随着多元理论的兴起，政策法律制定以及行政过程中公民直接参与利益不断被强调，进而参与理论得以发展，它要求让公众参与公共讨论和参与决策，其目的在于促使行政决定更加公平、更为理性化。另一方面，应当加强对行政权力的司法控制。由于司法审查“更有力地刺进了决策和法律解释的红肉中”，理论家们开始支持“原则”高于“政策”而居于首位。理性的规则和原则等级体系取代了“政治”和“合理”等情绪化的话语。 　　显然，内部控制与外部控制相结合是最好的控权方式，“黄灯理论”更为科学。“黄灯理论”为我们打开了一扇窗，透过这扇窗，我们看到了完善的控权机制的架构，这带给我们很多启示，它指导我们如何控制行政权力。而控制制定规范性文件的权限，又表现为对规范性文件的监督。据此，对规范性文件的监督应采取内部监督与外部监督相结合的模式。我国就采用了这一模式。 　　（二）我国规范性文件的监督机制现状 　　1. 内部监督机制 　　规范性文件内部监督机制的设计较为符合“黄灯理论”，它