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论集体建设用地流转解禁之谬误 　　[摘要]当前关于集体建设用地问题的研究中，主流的观点认为允许集体建设用地自由流转，建设城乡统一的土地市场将成为解决当前土地问题的有效路径。这些研究往往赋予自己保护农民土地财产权利、给予农民“国民待遇”等道德话语，但是由于其分析的片面性与缺乏逻辑性使得诸多研究主张与其所期待的改革目的完全相悖。在梳理关于集体建设用地流转问题的已有研究的基础上，笔者认为对此问题的探讨应当理清并具体分析一些基本问题，明确允许集体建设用地自由流转并不是解决当前土地问题的有效途径，当前与建设用地相关的土地问题应当置于中国城市化的进程和调节收入分配机制的框架之下进行思考与建构。 　　[关键词]集体建设用地；城乡二元土地制度；土地增值收益；城市化；收入分配机制 　　一、问题的提出 　　随着中国城市化的快速推进，对于土地问题的讨论开始从着重于对耕地相关问题的关注，转移到农地非农化问题的讨论上来了，而集体建设用地问题作为一个既与农地非农化问题相关联，又与耕地问题相关联的问题成为了当前土地问题中的焦点。 　　1 集体建设用地流转何以成为问题 　　我国是一个人地矛盾突出的国家，因而保护耕地、保证粮食安全以及保持粮食产量（增产）成为了土地及其相关制度的设计中的核心要素。土地是不可再生资源，为了保护有限的土地资源，国家提出了坚守18亿亩耕地红线的目标，并实施偏紧的国有建设用地供给政策，即地方每年获得的国有建设用地指标不能超过地方发展的实际需求，该政策主要是为了保证国有土地的集约节约利用。 　　在偏紧的国有建设用地供给政策下，出现了三个方面的土地问题。其一，征地与拆迁中的利益博弈问题。国家实施偏紧的国有建设用地供给制度，并且国家是土地一级市场上的唯一供给方，国有土地的出让价格是高昂的，也就是说，集体土地经征收程序转为国有土地后产生了巨额的土地增值收益。面对巨额的土地增值收益，必然产生征地拆迁中利益主体的博弈问题，这也是当前征地与拆迁中各种矛盾突出的原因所在。其二，在城郊区域出现小产权房问题。小产权房问题的发生在于只有国有建设用地才是能够自由流转的，而集体建设用地是限制流转的，小产权房问题的解决首先取决于集体建设用地改革的走向。其三，地方政府冲破中央对于征地指标限制的问题。地方要发展经济，土地是基本要素，中央采取偏紧的征地指标供给，而地方则有着冲破限制的强烈动力，所以在1990年代，中央开始将一些区域列为以集体建设用地流转为主要内容的土地改革的试点区域，这实际上也是央地互动的一个结果。 　　关于以上三个方面的土地问题的讨论往往会归结到对于集体建设用地流转问题的讨论上。首先，集体建设用地流转的限制或放开直接影响征地拆迁补偿模式，即限制流转则集体建设用地只能参照农用地进行补偿，而放开流转则意味着征地拆迁参照市场价格进行补偿将成为可能；其次，集体建设用地流转走向与小产权房问题的解决有着最为直接的关联性；最后，大量的研究立足于对以集体建设用地流转为主要内容的土地改革的试点区域考察，在此考察的基础上对于集体建设用地流转的必要性、途径、效果及注意事项等进行探讨。而随着我国经济的高速发展，城市化的迅速推进，上述三个方面的土地问题显得尤为突出，因此，集体建设用地流转问题成为土地问题中的焦点。 　　2 主流主张：集体建设用地流转应当解禁 　　当前关于土地问题的研究中，普遍的观点认为我国城乡二元土地制度格局的弊端正在逐步凸显，“它给整个经济运行带来很大风险，包括土地资源的浪费、地方政府的财政和基础设施建设投资高度依赖土地出让和土地抵押，加大了政府财政风向和金融风险、农民土地财产权受到侵犯等”。而这一问题的解决正是在于集体建设用地流转的解禁，在于“建立城乡统一的建设用地市场”，实现“集体土地与国有土地的同地、同价、同权”。而这一主张的依据主要表现为三种类型的观点，即效率论的观点、公平论的观点和诱致型制度变迁的观点。 　　效率论的观点认为，土地资源在各部门之间自由流转，优化配置，通过这种方式能够提高土地资源的利用效率，最终“社会的总收入就会因资源的转让而提高了”。效率论的观点一方面看到了随着城市化和小城镇建设的加快，建设用地在供需方面的矛盾突出，另一方面又看到了当前农村宅基地闲置和“空心村”的出现等问题，而这两个方面问题都与现行的土地制度对集体建设用地流转进行限制的规定的相关，也就是说以上问题的呈现正是建设用地资源没有得到有效配置的反映，而变革的路径正是在于集体建设用地“在市场集中的作用下，自由地在各部门间流转，以实现其最有配置，取得最佳经济效益”。 　　公平论的观点认为，在当前仅由国家掌控土地一级市场而集体建设用地限制流转的体制下，农民在土地增值收益的分配中受到了不公平的对待，这种不公平对待既表现在征地拆迁中对农民的补偿过低的问题