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非常规油气产业财税优惠政策研究 　　[摘 要] 非常规油气资源因开发难度大、开采成本高，在国内一直未形成规模生产。中国 　　目前在煤层气开发方面制定了完整的税收优惠和财政补贴扶持政策，但非常规油气资源产业的财税优惠政策缺乏系统性，常规与非常规油气产业的财税优惠政策划分不清晰。美国、加拿大具有成熟的开发经验和辅助性的财税优惠政策，促进了非常规油气产业的发展。中国应借鉴美国经验和中国煤层气开发方面的财税政策，健全其他类非常规油气产业的财税优惠政策；优化财税优惠政策并加大优惠力度，降低企业开发非常规资源的负担 　　。 　　[关键词] 非常规油气资源；油气产业；财税优惠政策 　　[中图分类号]F810.422 　　[文献标识码]A 　　[文章编号] 1673-5595（2014）01-0006-04 　　非常规油气资源指难以用常规的方法和技术开采的油气资源，开采难度大、开发成本高，包括煤层气、致密气、页岩气、重油、超重油和油砂等。中国非常规油气资源地质储量潜力大，但开发技术相对落后，政策补贴和税收优惠政策较少。2009年中国石油对外依存度突破50%，并不断走高，2012年高达58%[1]，因此，发展非常规油气产业是保障能源安全的重要战略选择。世界能源消费结构以原油为主，而中国能源消费结构不合理，比如，2011年中国原煤占能源消费结构比例达70%以上，因此中国发展非常规油气产业，对能源结构改变和节能减排目标的实现意义重大。但是非常规油气资源开发风险高、资金需求大、开采成本高，需要国家在非常规油气资源产业方面制定优惠的财税政策，以促进中国非常规油气产业的发展。 　　一、中国非常规油气产业财税优惠政策现状 　　中国在非常规油气资源产业财税优惠政策方面还没有形成完整体系，仅有资源税中的部分规定与非常规油气资源相关。在煤层气产业方面有完整的税收优惠和财政补贴的扶持政策，其他方面暂无对非常规油气产业优惠的政策[2]，鉴于此，本文从资源税优惠政策的现状和煤层气产业优惠政策的现状两个方面进行分析。 　　（一）资源税优惠政策的现状 　　资源税不是针对非常规油气资源的专门税法，因此，适用于非常规油气资源的条款比较分散。在资源税方面，国务院规定对部分原油和天然气实行免征或者减征资源税政策，享受税收减免的原油和天然气的共同特点是开采成本高于普通成本。比如，对在油田运输过程需要加热的原油或天然气免征资源税，对稠油、高凝析油和高含硫天然气减征40%资源税，深水油气田和三次采油减征30%资源税，低丰度油气田减征20%资源税，因为这些油气资源需要企业付出额外的开采和处理成本。[3]对开采成本较高的资源，国务院对此实施了税收减免，减轻了石油企业的纳税负担。 　　这些规定虽然涉及部分非常规油气资源，但并非是专门为非常规油气资源设置的制度，在一定程度上对非常规油气资源的开发起到了优惠作用，但是依然存在局限性。 　　（二）煤层气产业优惠政策的现状 　　在非常规油气资源财税政策优惠方面，国家目前只针对煤层气出台了政策，暂时没有对其他类非常规油气资源出台相关财税政策。 　　在税收优惠方面，财政部、国家税务总局在2007年发布的《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》中规定，对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退的政策，对于先征后退的税款不再征收企业所得税。增值税和企业所得税在企业纳税中占比例很高，因此这项规定大幅降低了企业的纳税负担，刺激了煤层气产业的发展。该通知还规定，独立核算的煤层气抽采企业购进的抽采泵等与煤层气抽采相关配套的专用设备，采用加速折旧办法。在固定资产和设备投资方面，煤层气抽采企业进行技术改造项目国产设备的投资，40%可从企业技术改造项目设备购置当年比上一年新增的企业所得税中抵免。在技术开发方面，也实施了较大的税收优惠措施来刺激煤层气抽采企业进行技术研发和创新，规定煤层气抽采企业研究开发新技术的费用在100%扣除基础上，再按当年实际发生额的50%在所得税税前加计扣除，这促进了煤层气开采技术的进步。同时，对地面抽采煤层气暂不征收资源税，这进一步减免了对煤层气企业的税收。① 　　在此之前，财政部、海关总署和国家税务总局专门发布了《关于“十二五”期间煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收的通知》，对煤层气产业进行税收扶持。该规定对煤层气勘探开发所用的设备、仪器、零附件、专用工具免征进口关税和进口环节增值税。增值税是煤层气开采企业主要税种之一，退税的优惠政策很大程度上降低了企业的成本，刺激了煤层气产业的发展。② 　　在财政支持方面，政府对企业开发利用煤层气以及用煤层气发电的部分进行补贴。在利用煤层气方面，中央财政补贴0.2元每立方米，用于发电的煤层气，补贴标准为0.25元每度，这极大地刺激了煤层