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刍议行政问责制的立法完善 　　[摘 要]行政问责制是现代民主法治国家的一项重要的行政法律制度。虽然我国行政问责法制建设取得了一定成绩，但还存在不少的问题：行政问责的法律体系不健全，行政问责的主体单一，行政问责的客体模糊，行政问责的范围狭窄，行政问责的程序不规范等。针对现有的立法缺陷，必须完善行政问责制立法，健全行政问责法律体系，规范问责主体、问责对象和问责范围，还要构建科学的问责程序，真正实现依法问责。 　　[关键词]行政问责制；行政问责立法；立法缺陷；完善 　　一、行政问责制的立法现状 　　我国的行政问责法制建设起步较晚。但经过近几年行政问责实践的不断发展，我国的行政问责法制建设取得了较大的成就。从中央到地方，制定了一系列的规范性文件，使我国的行政问责逐步摆脱了“有问责之事，无问责之法”的尴尬境地。就目前的立法情况来看，主要表现为以下几个层次： 　　（一）法律文件中的问责规范 　　如《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等。其中《公务员法》是我国目前对公务员的行为进行专门性规制的最高层级的规范性法律文件，该法有一个显著特色就是首次通过法律的形式规定了行政问责制，成为我国目前行政问责实践的最重要法律依据。 　　（二）地方专门问责法规 　　2003年8月湖南省长沙市制定了国内第一个政府行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，该《办法》规定8种情形应追究行政责任，包括虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失等。之后，天津、海南、浙江、成都、江苏、安徽、吉林、深圳、广州等地方政府先后出台并全面实施行政问责制度。其中《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》是中国内地省级专门的行政问责方面的政府规章，它们推进了我国行政问责制的法制建设。 　　（三）党内问责法规 　　可以说党内问责处于问责体系的前沿地位。具有代表意义的党内法规有：《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。其中《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是我国第一部中央层面的专门问责规范，是实行党政领导干部问责的规范性文件，也是我国行政问责制度发展的重要里程碑。 　　二、行政问责制的立法不足 　　尽管行政问责取得了一定的成效，但是由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段，在法律规定方面还存在着一些突出的问题。 　　（一）行政问责的法律体系不健全 　　在我国涉及行政问责方面的制度不少，但就全国范围来讲，中央目前没有一部专门的行政问责法规，仅有一些追究责任的条款散见于各种相关的法规、规章和文件之中。我国专门的行政问责方面的立法形式只是地方性的行政规章。重庆、长沙、成都、南京等地相继出台了关于行政问责的专项规定，开行政问责制度化建设之先河，标志者中国开始为官员问责建立法制保障。但它们属于地方性的行政规章，发生效力的层次不高，适用范围不广，缺乏必要的权威性。而且这些规定在问责的对象、范围、程序、责任形式等方面都不尽相同，缺乏统一性。 　　（二）行政问责的主体单一 　　按照问责主体的不同，可将行政问责划分为同体问责和异体问责。所谓同体问责，指由同一机关系统内部，由上级机关对下级机关的问责，而异体问责则是指由同系统之外的其他主体来启动问责程序，例如人大常委会或者司法机关对行政机关的问责。从我国现有的行政问责法律法规来看，行政问责绝大多数时候是来自于行政系统内部的“同体问责”，行政系统外部的“异体问责”则较为薄弱。这种“异体问责”缺失的状况对我国行政问责主体多元化的实现是十分不利的。 　　（三）行政问责的客体模糊 　　行政问责客体是指行政问责对象，即追究“谁”的行政责任。从我国已有的问责法律规定来看，行政问责的对象比较模糊，主要是针对一般的公务人员，其他工作失职或者和重大事故有关的责任单位或领导干部则较少成为行政问责的客体。而且党政领导之间、正职副职之间、决策与执行者之间、执行命令的上下级之间对谁问责、问到哪一级也没有明确的规定。 　　（四）行政问责的范围狭窄 　　不论是全国性规范文件，还是各地方的规范性文件，基本上都将问责事由限制在行政机关或其工作人员的过错行为，而且一般都需要客观上造成恶劣影响、造成严重危害结果。问责的适用范围过于狭窄，大多局限在对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后责任追究，而忽略了对决策失误、用人不当以及工作效能低下的责任追究，使行政问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。 　　（五）行政问责的程序不规范 　　一直以来，我国一直存在重实体轻程序的情