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改革和完善我国县乡财政体制的文献综述 　　【摘 要】随着分税制和农村税费改革的进行，我国地方财政危机日益严重，县乡政府作为我国基层政府，现行的财政体制弊端日益显现。县乡政府财权与事权不对称、财政收支矛盾突出、政府级次过多、转移支付制度不规范等造成了县乡财政困境。如何改革和完善县乡财政体制，分税制改革、省直管县改革是否应彻底进行学者有不同的观点。 　　【关键词】地方政府；县乡财政；分税制；省直管县 　　一、研究背景 　　县乡财政是我国财政体系的基础环节。随着分税制和农村税费制改革的进行，我国县乡财政体制的问题日益突出。如何破解县乡财政困境已经成为地方政府改革的重大难题。 　　直到20世纪90年代初期，我国实行的是集权型的财政体制。为了解决财政体制中的弊端及带来的种种问题，1994年开始实行分税制。改革的核心内容是在现有事权基础上划分中央和地方的财权。分税制改革后，中央财政收入迅速增加，但随着财权上移，地方财政收入减少，县乡财政困难的问题日益凸显。县乡政府较分税制改革前承担了较多的事务，在财政收入、税收不断减少的情况下，无疑增加了县乡财政的压力和负担。自2000年进行农村税费改革，对农村县乡政府的财政来源产生了重大的影响。传统的以农业税收为主要来源的县乡的财政来源大幅度减少，形成了绝大部分农业乡镇财政收入来源的进一步枯竭，甚至出现了乡财政无税可分的局面。税源缺乏再加上刚性的支出，造成县乡财政收支严重不平衡。 　　二、现行县乡财政体制存在的主要问题 　　（一）县乡政府事权与财权不对称 　　国内学者贾康（2002）将影响县乡财政困难的最重要原因概括为：财权划分模式与“事权”（职责）划分模式不匹配、不对称，并指出近年我国省级政府向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩；吴孔凡（2009）也指出：实行分税制后，中央和地方政府财权和支出责任划分比较模糊。县乡政府从事社会管理的职责逐步增强，提供公共服务的范围逐步扩大，各项支出刚性增长，可用财力与支出责任严重不对称，县乡“小马”拉不动“大车”。 　　（二）政府级次过多 　　贾康、白景明（2002）从分税制改革的角度出发认为五级政府的架构使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性，使得省以下体制五花八门，有的地区至今还在实行包干制，影响了分税制地彻底进行；曾芳芳（2006）指出我国目前共设置了五个政府层级，机构臃肿，人员冗赘。分税制改革后，原税务部门分为国税和地税两个部门，使税务人员工资、办公场所、办公费用等方面的经费支出扩大了一倍，税收成本大大提高。 　　（三）转移支付制度不规范 　　于国安（2009）认为税收返还是原体制积累下来的，不仅起不到调节地区间分配的作用，反而固化了地区间的差异；曾芳芳（2006）认为转移制度不透明也是影响转移支付作用的重要因素。我国的转移支付制度缺乏法律上的支持，拨款具有很大的随意性，以至于一些县乡政府把精力用于跑关系要资金方面，造成资金分配的不公平，也给“钱权交易”等腐败现象提供了温床。 　　综上所述，关于目前县乡财政体制存在的问题，许多学者从不同角度进行了分析研究，大部分学者认为政府层级过多，财力与事权不匹配，财政转移支付不规范。也有学者认为县乡财政困难的直接原因是收入能力不足、制度缺陷、地方税制体系不健全等等。 　　三、改革和完善我国县乡财政体制的路径选择 　　对于如何改革和完善现行县乡财政体制方面，多数学者认为应合理划分县乡政府的财权与事权、减少政府层级、完善转移支付制度及健全地方税制体系等。具体而言，在如何破解县乡财政难题，完善县乡财政体制是伴随着分税制的进一步改革及“省直管县”改革这两次大的探索而进行的。为此，学界从不同的视角出发，对这些改革持不同的观点。 　　（一）分税制是否应彻底在省以下政府实行 　　分税制改革后，我国基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本框架，但也允许省以下地方财政体制根据实际而有所不同。贾康（2005）认为分税制改革弊端显现的原因是制度缺陷问题。鉴于此，逐步构建省以下分税分级财政体制才是当务之急，将分税制改革进行到底，完善分税制改革方案，减少政府层级和财政层级建立财权与事权相匹配的财政体制。具体思路是：在适当简化政府层级的前提下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政。 　　刘尚希、邢丽（2006）则认为省以下财政体制不宜一刀切地提倡搞分税制，可根据当地的实际情况来